《伊拉克与联合国达成“以石油换食品”协议的原因及其影响》
文章来源： 日期：2009-04-30
| 《伊拉克与联合国达成“以石油换食品”协议的原因及其影响》 | |||
| 作 者： | 姜明新 | 完成时间： | 1996-8-1 |
| 成果形式： | 论文 | 奖 项： | |
| 课题类别： | |||
| 简 介： | 发表于《西亚非洲》1996年第四期。 伊拉克与联合国达成“以石油换食品”协议的原因及其影响 姜明新 经过4轮艰难曲折的谈判，伊拉克与联合国终于在今年5月20日达成了“以石油换食品”的谅解备忘录。消息传出，世界上大多数国家对此普遍表示欢迎，期待已久的国际石油市场和股票市场立即作出了强烈的反应：纽约股票市场上与石油有关的股票迅速上扬，当日道·琼斯指数创下历史最高点，而国际石油市场由于人们心理预期过高，在石油价格略有降低的时候，纷纷入市炒作，造成石油期货价格每桶迅猛上升1.75美元。与此同时，伊拉克国内也反应积极，在人们鸣枪放炮相互庆贺之时，伊货币第纳尔对美元的汇率从700:1陡升至300:1，饱受制裁之苦的伊拉克人的脸上重又露出了“久违”的笑容与希望。 本文拟就促成伊拉克与联合国达成协议的原因和放松对伊制裁将会产生的影响作一些分析和探讨。 伊拉克与联合国达成“以石油换食品”的协议是多种因素推动的结果，其主要原因如次： （一）由于国内经济、政治形势恶化，争取解除贸易禁运成为伊拉克当局的首要目标 长期以来伊拉克资源状况和国民经济结构决定了伊拉克的经济对石油出口和国际贸易的巨大依赖。在海湾战争前，伊拉克90%以上的外汇收入来自石油出口，而各种工业制成品和关系国计民生的粮食食品又严重依赖进口。海湾危机前的1989年伊拉克外汇收人为146亿美元，而石油出口收入就达145亿美元。1987年全国仅粮食进口额就高达190亿美元。这种状况决定了伊拉克经济在贸易禁运条件下的脆弱性。 海湾战争后，伊拉克的大部分工业设施和基础设施遭到了不同程度的破坏，大部分电站、电讯设施、桥梁、油田、炼油厂、医院、学校被炸毁，经济损失惨重，据阿拉伯联盟估计，直接损失高达1000亿美元以上。而长达数年之久的贸易制裁使伊石油不能出口，伊政府失去了主要的收入来源，再加上其庞大的海外资产被冻结，外汇枯竭，无力购买人民生活所需的物资。为了维持国内粮食配给制，伊拉克通过走私等手段每年筹集了10多亿美元，但这远不能满足全体人民的生活需求。国内生产的停滞和食品商品的极度匮乏，致使通货膨胀居高不下和失控。伊拉克货币第纳尔对美元的汇率从1990年的1:3.22暴跌至1996年1月中的3010:1，狂跌近一万倍。国内黑市横行，投机倒把猖獗，走私严重，匪患不绝，民不聊生，大多数人整日食不果腹，不少家庭靠变卖家产为生，整个社会普遍贫困化。而缺医少药，又使疫病流行。据不完全统计，五年来因营养不良和感染而死的儿童就达50多万人。政府为医治战争创伤和稳定经济的各项应急措施也因资金匮乏而显得苍白无力。因此人民渴望政府采取措施促使联合国早日取消经济制裁。 而且，长期的经济制裁，也加剧了伊拉克统治集团内部的矛盾，未遂政变接连不断，一大批久经沙场的中高级军官遭到逮捕、审讯、处决或撤换，军队士气十分低落，尤其是1995年5月曾是萨达姆总统的坚定支持者、强大的杜赖米部落的叛乱使得萨达姆的统治日益孤立。为了加强对军队的有效控制，萨达姆先后撤换了大批高级将领，其中包括伊军正、副总参谋长和国防部长。而1995年8月，萨达姆统治集团核心成员、位居显要的萨达姆总统的两个女婿携妻叛逃，更增加了军队的不稳定因素，加剧了伊拉克政局的动荡。同时，由于叛逃导致伊拉克被迫交出隐藏的大批与大规模杀伤性武器有关的文件和资料，也使人们对伊拉克执行联合国687号决议的诚意表示怀疑，以至于连近年来一直积极支持解除对伊拉克制裁的法国和俄罗斯也不愿出面坚持取消制裁，致使伊拉克在外交上空前孤立。在内外交困的形势下，为了安抚人心，稳固政权，萨达姆总统终于痛下决心，接受联合国第986号决议，与联合国进行谈判。 （二）西方反伊联盟逐步分化，多数国家要求放松对伊制裁 石油利益是西方大国追随美国立场参加反伊联盟的首要因素，同时也是他们走向分裂的主要原因。在海湾危机爆发前，伊拉克是中东地区首屈一指的政治和军事大国，同时也是世界上最大的军火市场和工程承包市场。长期以来，作为联合国安理会常任理事国的法国和俄罗斯一直是伊拉克的军火供应大国和工程的主要承包商，他们在伊拉克有着巨大的经济利益。但在海湾战争后，他们非但没有从海湾国家获取多少经济实惠，相反，由于同意对伊拉克采取经济制裁而失去了有利可图的伊拉克市场，而且伊拉克欠他们的巨额债务也由于伊经济困难而无法偿还。更有甚者，他们还在海湾国家和世界其他地区处处受到美国的排挤。因此，法、俄两国出于重返中东的政策考虑，在伊拉克承认科威特主权和联合国划定的科伊边界并接受联合国对其武器生产的监督之后，他们认为伊拉克已基本上满足了联合国的要求，积极呼吁解除对伊拉克的制裁。随后不久，他们分别获取了伊拉克数以百亿计美元的大宗合同和军事订货。英国政府则迫于国内企业界的巨大压力也改变了以往唯美国马首是瞻的态度。1995年2月18日，一个由27名英国企业家组成的代表团访问巴格达，与伊拉克官方进行接触。此外，在海湾危机中支持美国的其他西方发达国家，如意大利、德国、荷兰等国的商人也纷纷涌向伊拉克，与伊方探讨发展经贸合作的可能性。由于美国等国拖欠巨额会费面临财政危机的联合国也希望通过谈判缓解自身的财政困难。因此，在联合国安理会中美国的态度相当孤立。 （三）大多数中东国家态度软化，主张早日解除对伊拉克的经济制裁 在海湾危机前，伊拉克作为强硬的反犹太复国主义、反帝国主义、反原教旨主义的国家，在阿拉伯世界备受赞誉和尊敬，阿拉伯人视萨达姆总统为反对以色列、抵御伊朗伊斯兰革命输出的坚强屏障和民族英雄，巴勒斯坦人更将萨达姆视为他们未来的解放者和“救世主”。虽然爆发了海湾危机和海湾战争，阿拉伯国家，包括科威特和沙特阿拉伯都不赞成肢解或过分削弱伊拉克，他们担心伊拉克由此陷入长期的内战之中，甚至在自己身边出现一个库尔德人国家或一个什叶派政府，从而影响到自己国家的安定。因此，他们积极呼吁保持伊拉克的独立和伊拉克人民的团结，维护伊拉克领土的统一。经过长达五年的严厉经济制裁，中东大多数国家的态度都已软化，阿联酋、阿曼、卡塔尔等温和的海湾国家更是积极主张尽早解除对伊拉克的制裁。虽然他们也不同意伊拉克入侵和吞并科威特，但他们希望阿拉伯内部走向和解，并保证伊拉克人民的一般生活水平。他们认为:既然阿拉伯国家可以与“敌人”以色列实现和平，而对同是阿拉伯兄弟的伊拉克持敌对态度，显然是不合情理的。今年卡塔尔向伊拉克赠送了1700吨食糖。 （四）国际舆论日渐关注伊拉克人民的生存危机，要求从人道主义立场出发放松或解除对伊拉克的经济制裁 为了赢得国际同情，争取早日解除制裁，伊拉克政府不断对外宣传本国的社会经济危机和人民的生存危机，并竭力讨好外国传媒，尤其是西方传媒和社会名流，取得了满意的效果。很长时间里，世界各国的新闻媒体充斥着伊拉克的经济困境和人民生存危机的报道，病床上因营养不良而奄奄一息的儿童不时出现在西方的电视屏幕上，引起了国际社会和人权组织的普遍关注，世界舆论纷纷要求放松或解除对伊拉克的制裁，以减轻无辜的伊拉克人民的痛苦。尤其是在伊拉克宣布承认科威特主权、承认联合国划定的科伊边界、接受并“积极”配合联合国对其武器生产的监督之后，伊拉克赢得了国际社会的广泛同情：认为既然伊拉克已基本满足了联合国的要求，联合国也应该根据其687号决议，解除对伊拉克的制裁。 （五）作为主导中东事务的美国，虽然不希望解除制裁，但从保持地区军事政治平衡的立场出发，也不希望过分削弱伊拉克，而希望以压促变，促使伊拉克出现一个亲美政府。这一政策也是海湾战争后期布什总纷下令美军停止进一步军事行动的重要原因之一 70年代末出现的伊朗伊斯兰革命和随后伊斯兰原教旨主义的扩张曾经让西方国家坐卧不安，惊恐万分，而伊拉克作为有效遏制和抵御伊朗输出伊斯兰革命的国家曾起过重要作用，受到了包括美国在内的西方国家和阿拉伯国家的重视和青睐，并在两伊战争中得到了他们在资金、装备和情报上的有力支持，从而使伊拉克成为中东地区首屈一指的军事强国，并最终赢得了两伊战争的胜利。 海湾战争后，伊拉克的实力虽然受到了很大削弱，但它仍拥有一支在中东地区堪称强大的军队。由于伊拉克在海湾战败后，伊朗力量崛起，成为海湾地区强国，因此，美国等西方国家从其战略利益考虑，若继续孤立、打击和削弱伊拉克，在战略上是不明智的，那样将在海湾地区出现一个伊朗独大的局面，从而有可能损害中东的石油生产秩序和世界石油供应，进而危及中东的和平与稳定，危及自己的石油利益。这种结果是美国等西方国家和海湾国家绝对不愿看到和绝对不能容忍的。 同时，由于伊拉克是世界上重要的石油蕴藏和生产大国，又在其西部沙漠发现了具有广阔前景和大片的油气储量（据伊拉克官方公布的数字，伊拉克已探明的石油储量达1120亿桶，占世界总储量的11%，仅次于沙特，居世界第二位；已探明的天然气储量达3万亿立方米；可能拥有的石油储量达2140亿桶），因此，美国为了本国石油大公司的利益，不排除与伊拉克做笔幕后交易的可能性。在联合国与伊拉克达成协议后，纽约股票市场上与石油有关的股票“疯”涨就是一个明显的信号。 再者，最近两年，国际市场油价攀高，而油价偏高将对世界经济，尤其是对发达国家经济增长不利。此时让伊拉克出口部分石油，将有可能平抑或降低油价，这符合美国和西方国家的利益。虽然海湾战争前，伊拉克在欧佩克油价政策问题上一直持鹰派态度，但在目前急于争取解除经济制裁的情况下，不大可能也无能为力继续坚持高价政策。 因此，美国迫于形势，权衡利弊，于1994年底，抢在法国和俄罗斯之前，主动向联合国抛出了让伊拉克出口部分石油以换取人道主义物资的议案，形成了联合国第986号决议。 基于以上原因，伊拉克与联合国经过4轮的艰苦谈判终于在986号决议的基础上达成了“以石油换食品”的协议。 “以石油换食品”协议的达成及联合国放松对伊拉克的经济制裁对伊拉克经济和国 际市场油价影响不大，但对伊拉克解除制裁的前景和未来中东地区的国际关系会产生影 响。 （一）“协议”对国际石油价格会有影响，但不会引起大的波动 目前，影响国际石油市场价格的因素很多，但归结起来，主要集中在石油供求和美元汇率两方面。 从需求来看，根据国际货币基金组织今年第二季度的预测，今年工业发达国家的经济增长率将从1995年的2.1%下降到2%，亚洲地区的经济增长率同期将从8.4%下降到8.2%。由于经济增长速度放慢，因此估计今年世界石油需求不会旺于去年。 从供给来看，1995年欧佩克持续超产，日超产100万桶，而且非欧佩克产量自去年起有了较快的增长。据估计，到1996年下半年，非欧佩克增产可达200万桶之多。因此，估计今年国际油价暴涨的条件尚不存在，目前出现的油价攀升，主要是由于第二季度西方国家石油储备偏低而补充库存以及北美严寒和投机资本乘联合国与伊拉克谈判之机进入市场炒作造成的。预计油价升高的趋势不会持续太久。 但是国际油价大幅度下跌的可能性也不大。如果伊拉克石油出口兑现，势必将迫使欧佩克重新调整配额。在油价下跌的情祝下，欧佩克内部有可能达成协议。特别是为了防止油价暴跌，沙特有可能让出部分配额。欧佩克其他成员国生产能力有限，给伊拉克让出份额的可能性很小。就产油大户沙特而言，它让出部分市场份额所造成的收入减少，很可能要小于在不让出配额的情况下，任由国际油价下跌造成的收入损失。因此，国际油市不会油满为患，油价暴跌的可能性也不大。 作为国际市场结算货币的美元，其汇率变化也是影响国际油价变动的重要因素。展望美元走势，由于美国商品对西方国家的竞争力增强，美元对世界各主要货币的汇率趋于坚挺，估计年内不会出现大幅下滑的局面。因此今年美元汇率对名义油价的影响不大。 总之，联合国放松对伊拉克的经济制裁会对国际油价产生影响，但不会产生太大的震动。同时，各种市场投机和人为炒作会使油价不断波动。 （二）“协议”对伊拉克经济不会产生实质性的影响 经过海湾战争的打击，伊拉克经济千疮百孔、百废待兴。战争结束后，虽然伊拉克政府组织了大量人力、物力和财力投入战后重建工作，修复了被摧毁的大部分基础设施，但由于联合国的经济制裁，伊拉克的经济仍然陷入了长期瘫痪状况，政府只有依靠走私和动用战前积累下来的“应急资金”才能勉强维持与人民生存关系重大的食品配给制，发展经济在很大程度上只能是纸上谈兵。 现在伊拉克虽然与联合国达成了“以石油换食品”的协议，但每六个月区区20亿美元对年进口额达上百亿美元的伊拉克与其说是一支强心针，不如说是一针安慰剂。而伊拉克战前欠下的近千亿美元的巨额债务以及海湾战后科威特向联合国海湾战争委员会提出的1020亿美元的战争赔偿和其他国家、组织、个人提出的数百亿美元的赔偿要求，即使在完全解除制裁的条件下，伊拉克将全部收入用于支付债务和赔偿，也需要数十年的时间，更不用谈战后重建和维持经济的良性运行了。由于伊拉克人像许多海湾国家的人一样，长期以来养成了铺张浪费的陋习，因此，想通过全体伊拉克人的艰苦奋斗来克服困难也是不现实的。而且经过长达8年的两伊战争和随后的海湾战争，在战争中长大的一代人，除了会打仗以外，缺乏必要的工作技能和职业培训，难以担当起经济重建的重任。更何况根据已达成的协议，伊拉克每半年只有10亿美元用于购买必需的食品和药品，这对于伊拉克沉重的经济负担来说，只能是杯水车薪。因此，此次放松制裁对伊拉克经济没有也不会带来任何实质性的改善。如果国际社会没有特别的措施，伊拉克要想恢复元气并进而复苏其经济不仅任重道远，而且前途渺茫。 （三）“协议”将使伊拉克摆脱制裁的前景变得更加困难，美国可能利用该协议使联合国对伊拉克的制裁长期化，从而达到美军长期赖在海湾的目的 自70年代末伊朗爆发伊斯兰革命、美国撤出伊朗以来，美国人一直处心积虑地想重返海湾，但由于美国长期奉行支持以色列的政策，激起了阿拉伯国家人民强烈的反美情绪，美国的想法一直未能如愿。 海湾战争的爆发，为美国重返海湾提供了一个千载难逢的好机会，以前坚决不让一个美国大兵进驻的沙特阿拉伯政府主动请求美国政府出兵保护。不几日，美国政府以前所未有的速度推出了“沙漠盾牌”行动，迅速出兵海湾。由于美国政府一方面急于在海湾打进一个楔子，另一方面力图通过军事行动获取在中东的主导地位，因此，“沙漠盾牌”行动一开始，在美军尚未有效展开和国际政治风云并不明朗的情况下，美军便制定了详细的摧毁伊拉克的作战计划。海湾战争是美国海湾政策的第一步，是现在美国中东政策的前奏曲和催产素，也是美国取得目前主导中东事务这一特殊地位的首要原因。 现在，美国为了确保安全的石油供应和全球事务中的主导地位，在中东推行遏制两伊和在美国主导下的和平政策。从战略上考虑，美国着眼于21世纪，进一步控制中东这块石油产地和战略要地，对于维护世界上的主导地位，尤其是加强它对欧洲、日本和正在崛起的亚太地区的优势地位，显得极为重要。由于“美国中东战略的核心部分是保持和加强通过军事力量保护美国利益的能力”，而目前美国之所以取得主导中东事务的特殊地位概因海湾战争和对伊拉克实施的经济制裁，因此，维持对伊拉克的经济制裁对保持美国在中东的军事存在和在中东的主导地位具有特别重要的意义。 于是，美国处心积虑地阻挠联合国取消对伊拉克的经济制裁。一方面，它指责伊拉克研制远程导弹和“放射性”武器等大规模杀伤性武器、非法进口导弹零件，拒不执行联合国的有关决议，大力渲染伊拉克的“威胁”；另一方面，利用伊拉克国内的各种突发事件和借口伊拉克军队的“不正常”调动，要求海湾国家同意美国增派更多的军队，以图进一步扩大美国在中东的军事存在。 1994年底美国向联合国提出的“以石油换食品”的方案，在很大程度上是迫于国际舆论的压力和防止联合国安理会内法、俄两国提出解除对伊拉克的制裁的方案而抢先提出的。美国采取这一措施，可以收到“一箭三雕”之效：其一，可以显示美国政府同样关注伊拉克人民的生存危机，减轻国际舆论和国际人权组织对美国的压力；其二，可以“借助”伊拉克的“威胁”，在伊拉克周边国家和中东其他地区兜售军火，推动地区的军备竞赛，大发不义之财；其三，也是最主要的，可以借口伊拉克人民的生存危机已经缓和，堵住法、俄等国和国际舆论之口，保持对伊拉克的长期制裁，从而可以长期保持并加强美国在中东的军事存在，强化美国在中东的主导地位，进一步遏制两伊和其他地区军事大国，防止法、俄等大国势力的渗入，达到有效保护美国利益的目的。 因此，伊拉克与联合国在986号决议基础上达成“以石油换食品”的协议可能会使伊拉克解除制裁的努力变得更加困难，其前景不容乐观。 | ||
