《法国对非洲政策的调整及其战略构想》
文章来源： 日期：2009-04-30
| 《法国对非洲政策的调整及其战略构想》 | |||
| 作 者： | 赵慧杰 | 完成时间： | 1999-1-1 |
| 成果形式： | 论文 | 奖 项： | |
| 课题类别： | |||
| 简 介： | 法国对非洲政策的调整及其战略构想 赵 慧 杰 希拉克总统于1995年5月执政后，提出了所谓“法国新非洲政策”，把传统的“托管式”法非关系定位为“新型合作伙伴关系”。法国这次对非洲政策的调整，貌似一种收缩行动、实际上是一种新的进攻战略。法国在非洲有着重要的经济利益和战略利益，法非关系是法国维护其世界性大国地位，在国际上发挥大国影响的重要筹码。法国决不会轻易放弃非洲。希拉克总统在论述法国新非洲政策时曾明确指出：“法国从未准备脱离非洲”，“法国将继续是黑非洲的第一大伙伴”。“法国并不是改变其非洲政策，而是使之更加适应非洲存在的‘新现实’。” 一、法国新非洲政策的主要内容 一以“新型台作伙伴”关系代替传统的关系模式。1996年7月，希拉克总统访问非洲时强调指出，西方应该寻求一种同非洲发展合作和互助的新基础，使得相互能够承认和尊重对方的特性。并明确提出，要更新“法非关系的传统框架”，同非洲国家建立“新型的伙伴关系”。若斯潘总理在1997年12月访问马里时，对40多年已经形成的法非关系重新定位。他说：“法国与非洲国家是兄弟关系，而不是父子关系。” 法国社会党在1997年5月也提出，要与非洲一些年轻的民主主义者“搞一项新的伙伴关系契约” 。 二放弃军事干预行动，帮助非洲国家建立维和机制。希拉克总统在1996年举行的法非首脑会议上明确表示：法国“将放弃军 事干预的做法”，“不再充当非洲宪兵的角 色”。1997年1月，他在谈论中非共和国问题时说：“法国不会再单方面采取军事干预行动”。国防部长里夏尔在1997年7月访问非洲时说：“驻在非洲的法军不再充当冲突各方的裁判”。他还说，法国支持建立非洲多国部队，用于解决非洲人自己的事情。同时，他解释说，“不管法国的驻军人数怎样减少，法非军事合作仍将继续下去” 。法国主张由非洲国家以联合国和非洲统一组织名义进行调解与干预，法国则给予技术和后勤支援。为此，法国首先提出“在联合国的监督下，组建一支非洲维和部队”的建议。 三采取“援助”与“台作”相结台的经济政策。希拉克执政后一再表示：法国对非洲的经济援助“不仅不会减少，而且还要搞得更好些”。为此，法国政府提出：为提高援助的效益，财政援助将提供给“符合国际货币基金组织标准的国家”和“实行民主化且社会稳定的国家” ；还提出：援助与合作相结合，把财政援助以贷款形式直接提供给具体的合作项 目，不再直接提供给非洲国家政府。另外，法政府还提出，改变单方面援助的做法，代之以平等的互利合作。 四开放法非关系，面向整个非洲大陆。法国外长韦德里纳在1997年10月访问南非时说，法国的新非洲政策是对“新朋友开放”，对“老朋友忠诚”。他一方面强调“法国与法语非洲国家的关系是不可摧毁的”，另一方面表明法国提出新非洲政策“是要适应全球化和非洲变革的时代” 。1998年6月，希拉克总统访问南非4国时进一步表明了法国对非关系的“开放性立场”，他称法国走出法语非洲，对南部非洲进行的访问是“自我介绍和结识新朋友的开拓性访问”。他说，法国已经放弃在非洲保持“势力范围”的过时做法，正在非洲努力寻求扩大“友谊范围” 。 二、法国调整对非政策的战略举措 一更新法非关系的传统框架，加强与整个非洲大陆，特别是与拥有发展潜力的南部非洲的全面合作关系。长期以来，法国与非洲大陆的传统关系只局限于法语非洲国家。这些国家原属法国殖民地，独立后仍与法国在政治、军事、经济和文化等领域保持着传统的联系。法国亦通过这些国家在非洲大陆保持其政治影响力。然而近一年来，美国“大举进攻”非洲的行动，特别是20年来美国总统首次访问非洲的举动使法国政府认识到，划分势力范围的关系模式已经无法适应不断发展变化的非洲和世界形势，打破法非关系的传统模式，在广大非法语非洲地区寻求和扩大合作，对于法国来说，已是刻不容缓。 1998年6月25日，在美国总统克林顿首次访问非洲6国加纳、乌干达、卢旺达、南非、博茨瓦纳和塞内加尔3个月后，法国总统希拉克也率领一个庞大代表团对纳米比亚、南非、莫桑比克和安哥拉4国进行了访问。这是法国领导人首次跳出传统的法语非洲国家，对南部非洲英语国家进行的访问除密特朗1994年前往南非祝贺该国废除种族隔离制度外。它标志着法国不再囿于传统的法语非洲国家；法国在非洲的活动范围将从它的传统势力范围扩及包括英语非洲、葡语非洲和阿语非洲在内的全非洲大陆。 法国把南部非洲作为其新非洲政策的外交重点，是因为南部非洲不仅是非洲经济最发达的地区，而且经济发展潜力巨大。希拉克总统选择非洲4国作为推行法国新非洲政策的重点国家是经过缜密思考的。首先，南非是非洲地区经济势力最强、政治影响力最大的国家，被认为是推动整个非洲地区发展的“发动机”。正如法国《世界报》载文，“出于经济和外交的原因，法国同南非的接触是必不可少的。自从废除种族隔离制度以来由曼德拉领导的这个国家扩大了它在非洲的影响。作为生产了非洲大陆1／3财富的经济大国，南非有其自己的出口网和投资网，这种网络甚至已经扩大到了中、西部非洲乃至马格里布的法语区。在外交方面，南非也一反过去那种谨慎态度而正以一个大国的姿态出现在人们面前。” 其次，纳米比亚和安哥拉是两个具有重要经济意义的国家。它们拥有丰富的自然资源和矿产资源，是西方跨国公司所追逐的目标。再次，莫桑比克是近年来正在兴起的国家。虽然其发展水平尚不很高，但发展速度很快：1997年经济增长率达7％，被认为是非洲最具发展潜力的国家。法国及时地将其外交视角调整到南部非洲表明，法国不甘心在美国的外交攻势下使它在法语非洲地区的影响和势力逐渐缩小；它必须从外交战略上作出调整，把外交视角从传统法语非洲地区扩大到整个非洲大陆。 二改变“政治军事干预”的传统关系模式，以“新型合作伙伴”关系参与到非洲国家的经济发展中。在过去的30多年间，法非关系集中表现在法非防务合作上。这种以“政治军事干预”为主要手段的合作关系，虽然对稳定非洲国家社会秩序和镇压武装叛乱起到了积极作用，但法国在非洲的传统军事存在这一方式已经越发暴露出弊病。法国在人力、物力、财力等方面投入巨大，但收效甚微，而且某些干预行动，不但没有取得预期效果，还激起强烈的反法情绪。加之，近两年美国“大举进攻非洲”的举措，使法国在非洲地区的政治、军事、经济影响日益萎缩。面对这一现状，法国不得不进行政策调整。希拉克政府认识到，长期以来，法国政府在法语非洲地区出现内部动乱或面临外来威胁时所采取的派兵进行干预的政策是得不偿失的，它使法国在该地区的形象一再受损，越来越多的非洲国家表现出离心倾向。特别是1996年初，美国提出对非新政策，变“以政治重心为经济重心”，发表了《美国对非贸易和发展援助政策报告》，从“高度战略”提出“通过扩大与非洲国家在经济和其他领域的联系，力争在下个世纪取代法国等旧宗主国，成为非洲经济和政治事务主导者”的目标。这更是对法国在非洲地位问题上的一种严重挑战。美国政府在1997年采取了一系列“大举进攻”非洲的举措，如：2月制定出《促进对非贸易及开发总政策》；4月提出《促进非洲经济增长和机会伙伴关系计划》；6月继而提出《促进非洲国家对美国的出口和美国在非洲的私人投资计划入7月下旬召开了“非洲人和非洲裔美国人商业首脑会议”，等等，使法国政府再也不能等闲视之。 法国首先从政治上和军事上调整对非政策。在政治方面，法国摆脱后殖民主义的心态，把同法语非洲国家的“父子关系”变为“兄弟关系”；提出建立“平等的伙伴关系”；在军事方面，逐步缩减在非洲的驻军，改变“非洲宪兵”的形象，不再动用武力干涉非洲国家的内部事务。法国曾在原法属殖民地独立后，先后同8个非洲国家签订了《防务条约》，问23个非洲国家签署了《军事合作与援助协定》，在6个非洲国家驻军达8000多名，是西方国家在非洲驻军最多的国家。据英国《泰晤士报》报道，法国至少在17个非洲国家进行了政治军事干预。但事实证明，法国如此经常出兵于预非洲国家内部的动乱，耗资巨大，但效果却不佳。因此，法国政府决心对30年来与非洲国家的政治和军事关系进行调整，放弃“政治军事干预”的关系模式，提出“由非洲人自己来维护非洲大陆的和平”。为此，法国提出一个旨在调整非洲军事部署的“米永计划”。根据这一计划，法国决定今后6年内将目前在非洲的驻军削减40％，即从8350人减至5000人左右；并将现有的6个军事基地关闭1个，保留5个，每个基地将驻扎一支由陆海空三军以及宪兵组成的力量，人数大约各为1000人左右。 另外，法国原与23个非洲国家政府签订的不同形式的军事合作协定，其中有些附有秘密条款，即法国有义务帮助处于困境和危难之中的总统。对此，法国也逐步予以放弃。法国非洲问题专家格拉泽解释说：“那些秘密条款将自动宣告失效，新政府希拉克政府不会承担拯救非洲领导人免造国内反对派赶下台的义务。” 自1996年底希拉克总统在瓦加杜古法非首脑会议上正式提出法国将“放弃直接进行军事干预”的政策后，法国在非洲国家发生的内部冲突和动荡中，拒绝采取单独行动，而是力主派遣多国部队进行干预。在1997年3月扎伊尔发生武装冲突及此后卡比拉反政府武装推翻蒙博托政权时，法政府只是派军队帮助1300多名法国公民撤离，在撤侨工作结束后，法军随之撤出。于同年6月在刚果政府军与支持前总统萨苏的武装力量的冲突中，驻扎在那里的2500名法军也只是负责从首都布拉柴维尔撤走法国侨民和全体外国人，而未直接介入两派冲突。在中非共和国发生的叛乱中，尽管法国在那里驻扎了800多名军人，但希拉克总统却极力说服非洲国家组成一支多国部队承担军事干预行动；法国保证提供资金和后勤装备。法政府的一系列新举措与两年前对卢旺达、科摩罗和中非共和国进行直接军事干预的做法截然不同。对法国采取的新举措，国际舆论认为“是不可想象的”。 与此同时，法国加快了与非洲国家经济合作的步伐，并加大了合作力度。法国一方面积极呼吁减免非洲国家债务，另一方面鼓励本国私人和国有企业参与非洲国家的经济合作，改变“过去那种靠法国强加给该地区的政治势力范围获得合同”的做法。希拉克总统率领庞大代表团访问南部非洲国家，其中就包括了为数不少的企业界人士，其访问的经济目的，即：要以“新的合作伙伴”关系，参与和促进非洲国家的经济发展，从而不仅使法国能够获取更多的经济利益，而且使法国能够扩大在整个非洲地区的影响力。 三改变援助方式，加强投资与合作，以经济伙伴关系代替“托管式”的传统经济关系。法国在总结了长期以来在非洲一些传统关系国家中投人大量援助资金而未取得应有回报的经验教训后，提出了“援助与投资”并举、“援助与合作”和“援助与发展贸易”相结合的方针。法国在保证不减少援助数额的同时，提出援助必须促进非洲国家民主化发展，以此带动非洲国家经济发展的原则。 首先，法国改变了援助方式。为了充分体现援助的效益，法国将对法语非洲国家的财政援助采取“直接提供给具体合作项目”的方式，改变过去“直接提供给非洲国家政府”的做法。法国这样做，其目的是想避免“向非洲提供的财援被非洲一些国家领导人挥霍，而非洲人民却未得到援助” ，以及避免援助资金使用率的低效。 其次，放弃单纯的财政援助，采取援助与合作相结台的做法。由于法国对法语非洲国家承担着援助的义务，因此，法政府每年向这些国家提供400万美元经济援助。但是，单纯的经援并没有给法国带来应有的回报，相反，还产生了许多负作用。法国将与法语非洲国家的经济关系从“单纯的经济援助”调整为“援助与合作相结合”。法国一方面改变援助的方式；另一方面鼓励法国大公司、大企业参与投资项目，加大投资力度，寻求合作机会。法国几家著名的大公司如：布伊格建筑公司、贝希内化工公司、达能食品公司、阿尔卡特通信设备公司等都是法国积极参与对非经济合作的排头兵。 再次，拓展合作领域和结交新的合作伙伴。法国虽是非洲地区的第一贸易伙伴，在非洲市场占有21％的份额，且与非洲国家保持着320亿法郎的贸易顺差。 但是，法国与非法语非洲国家的经济关系相对疏远，而这些国家却是近年来经济发展迅速，显示经济发展潜力的国家，是被美、德、日等经济强国日益瞄准的国家。1998年以来，法国大步走向南部非洲就是法国结交新合作伙伴的重要步骤。法国表示愿意“与南部非洲建立伙伴关系”。希拉克总统强调指出：“自从南部非洲国家发生了政治变化以来，我们认为，与它们建立友好、信任的伙伴关系是很重要的。” 法国与南非签署了一系列技术合作协定，如：《海上合作协定》、《警方合作协定》、《第三项体育合作协定》、《海关合作协定》、《电信合作意向书》，以及各种援助协定。法国与南非的经贸关系自1997年10月法外长打开两国经合大门后不断发展，目前法国已有3000个中、小企业在南非投资。法国与纳米比亚的合作虽然刚刚起步，但却充满活力。希拉克总统在访问期间与努乔马总统签署了5项《技术合作协定》，并参加了法—纳文化中心奠基仪式。希拉克称赞与纳的合作关系时说：“这个成功建立文化中心体现出我们两国之间合作的生命力、也体现出文化和语言交流的活力，显示出我们文化的多样性和丰富多彩，最终体现出我们两国之间互相信任和真诚的友谊。” 法国与莫桑比克的关系虽尚届起步，法国在那里的投资排在第17位，但是法国开始瞄准这个1997年经济增长率为8％，1998年预计为12％的国家。 在l 998年访问期间，法、莫两国签署了5项《技术合作协定》，并且法国佩希内公司、市伊格公司和法国电力公司已经开始进入莫桑比克。法国对安哥拉同样表示出合作的愿望，希拉克总统在访安时说：“法国也想与安哥拉建立全面的经济伙伴关系。私人投资、贸易增长都应该成为建立这种伙伴关系的动力” 。法国在1997年对安哥拉的投资达10亿法郎 。法国除了已经在安石油领域进行投资外，还对医药、引水、运输、电信等领域或部门表现出投资的兴趣。 三、法国调整对非政策的基本战略构想 法国政府从1996年开始大幅度调整其对非政策，主要是出于以下3方面的考虑： 一非洲对法国战略意义重大。法国一直把非洲视为维护其世界性大国地位的重要舞台，而维护法国的世界性大国地位又是法国外交政策的根基。自1958年戴高乐将军创建法兰西第五共和国至今，法国左右两派都曾上台执政，在维护法国的世界性大国地位这一问题上，其立场完全一致。戴高乐将军的一句名言——“如果法国不再是世界性大国，它也就不再是法国了”，已经成为法兰西第五共和国任何一个继承人的座右铭。希拉克总统作为戴派的第三代传人，对戴高乐将军的意志更是遵循至挚。他执政后为法国制定的外交政策的宗旨就是要保持法国在世界格局中的有利地位，使法国成为多极世界中的重要一极，从而维护法国的世界性大国的地位。另外，非洲与法国隔地中海相望，是距离法国最近的大陆。因此，法国视非洲为其投资和商品出口的最佳地区。此外，法国所需的大量战略物资均来源于非洲。法国前合作部长贝尔纳·德勃雷在论述非洲对法国的重要意义时说：“法国与这个辽阔的大陆有广泛的联系，……正是这个大陆使得法国成了一个大国，使得法国能让人们听到它的声音。” 美国《新闻周刊》曾载文说：“由于有了l 7个法语非洲国家的支持，法国在世界上发挥的作用要超出它的幅员之限，并因此取得了联合国安理会常任理事国的一个席位。” 正因为如此，法国历来视非洲为其“势力范围”和“禁猎地”，并通过非洲来体现和发挥它的大国作用。从这个意义上讲，法国失去非洲就意味着失去了它的“世界性大国”地位。 二法国的经济发展需要非洲这一广阔的市场。法国近年来经济增长缓慢，经济增长率在欧盟国家中居后。因此，法国迫切需要加速发展经济，但首先需要解决的问题就是拓展市场。而非洲是一个拥有7亿多人口的广阔市场。到下个世纪初，非洲人口将仅次于亚洲，成为世界第二人口大洲。另外，非洲对外贸易额近年来也在以7％以上的速度增长，非洲未来的市场潜力巨大。目前非洲国家的经济增长率较90年代初增长了1倍，据报道：在撒哈拉以南48个国家中已有37个国家经济明显上扬，其中33个国家经济增长速度超过丁人口增长率。l 997年有20个非洲国家国内生产总值增长率超过了5％，其中一些国家如：加纳和多哥等国经济增长率达8％一10％ 。此外，非洲还是一个世界资源宝库，不仅农、林、牧、渔和旅游资源极为丰富，而且矿产和战略资源更是得天独厚，如黄金、钻石、铀、钻、锰、铬、铜、铝矾土等。法国经济发展所需的许多重要战略物资或全部或大部分从非洲进口；如铀的100％、钻的100％、锰的94％、铝矾土的76％、铬的52％、铜的22％，以及原油的20％都来自于这一地区 。 近年来法国政府还注意到，法语非洲以外的非洲地区具有更大的经济潜力，“英语非洲比法语非洲更加富庶，可开发的潜力很大” 。因此，法国政府不失时机地调整方向，扩大在英语非洲国家占有的市场份额。法国采取打破“过时的势力范围”；跳出法语非洲；走向英语非洲；建立和加强与整个非洲大陆经贸关系的举措正是出于这一战略构想。 三抗衡美国在非洲的进攻态势。非洲历来被认为是法国的势力范围，而法国也把与非洲的关系作为维护其世界性大国的重要筹码。然而，近两年美国在非洲的“大举进攻”，不仅涉足英语非洲，还涉足法语非洲。1995年12月，美国负责中东和马格里布事务的副国务卿佩尔特罗访问了突尼斯和摩洛哥；1996年10月，在扎伊尔内战中，美国积极支持卡比拉与法国支持的蒙博托作战，并在卡比拉掌权后立即与其达成多项贸易和经济合作协定，从法国手中夺走了这块统治已30年之久的“领地”；1997年12月，美国务卿奥尔布赖特访问非洲7国，其中包括塞内加尔这个法国的“禁猎地”，她的前任克里斯托弗也曾于1996年10月访问过法国在非洲的另一个“禁猎地”——马里；1998年3月，克林顿总统率领一个包括美国著名公司及企业负责人在内近千人的庞大代表团对撒哈拉以南非洲进行了20年来的首次访问，在为期12天的访问中，克林顿总统不仅访问了英语非洲国家，还访问了法语非洲国家。美国在非洲的进攻态势使法国感到了一种前所未有的“危机”，法国前合作部长贝尔纳·德勃雷甚至说：“美国人正在试图粗暴地和无耻地取代我们……” 。面对美国在非洲咄咄逼人的进攻态势，法国加大了对非政策的调整力度，从1995年下半年出台的仅局限于法语非洲地区的政策调整，到1997年提出的从政治、军事、经济等方面进行面向整个非洲大陆的政策调整。 希拉克在执政后的3年中先后5次访问非洲，其中最引人注目的是，继美国总统克林顿首次访问非洲后，1998年6月，希拉克率领一个规模庞大的法国代表团对南部非洲进行了“开拓性”访问。这无疑表明：法国针对美国“进攻非洲”的举动，将法国非洲政策的调整从一种“守势战略”转变为一种“攻势战略”，即从巩固和加强与法语非洲国家的传统关系，走向发展和扩大与英语非洲、葡语非洲以及阿语非洲的全方位合作关系。法国不仅从战略上作出调整，还从战略方式上作出调整，它从“单纯的经济援助”转向“援助、投资、合作相结合”。这对美国在非洲大打“经济战”是一种“抗击”行动。 综上所述，笔者认为，法国自希拉克执政后对其非洲政策作出的调整是重大的、全方位的，是法兰西第五共和国任何一位执政者都未曾作出的举动。希拉克总统大幅度调整其非洲政策的目的就是要继承戴高乐将军的遗志——“保持法国世界性大国的地位”。法国面对美国在非洲的“进攻”态势，毫不退缩；它以“开放的心态”走出法语非洲，面向整个非洲大陆；以“援助、合作、投资”代替“政治军事干预”；以“经济合作伙伴关系”代替“政治军事托管关系”。法国采取的“新非洲政策”表明：在世界多极格局中，法国努力进行自身调整，使之能够成为多极世界中的重要一极，在美国企图实现其世界主导地位中发挥某种抗衡作用。 本文作者赵慧杰系中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员 | ||
