《突尼斯2000年宪政改革》
文章来源：杨鲁萍 日期：2009-06-22
| 作 者： | 杨鲁萍 | 完成时间： | 2003-7-1 |
| 成果形式： | 论文 | 奖 项： | |
| 课题类别： | |||
| 简 介： | 突尼斯2002年宪政改革 中国社会科学院西亚非洲所 杨鲁萍 突尼斯是北非阿拉伯国家，面积仅163610平方公里，人口970多万2001年。突尼斯实行总统制政体，本·阿里于1987年11月7日接替布尔吉巴出任总统，此后在三次选举中连续当选，至今执政逾15年。90年代至今突尼斯实施了全面发展战略并取得一定成效，国民经济持续发展，社会贫困率明显下降，国内形势一直比较稳定。 突尼斯是第三世界国家，虽然宪政制度早在1861年就开始建立， 但是由于众所周知的历史原因，其发展经历了颇多周折，至今远不及西方国家的宪政水平，尚处于逐步进行宪政民主实践，宪政制度不断建全和完善的阶段。2002年突尼斯实施新的宪政改革， 围绕宪政法制和民主多元化，进行了共和国成立以来最重大的修宪行动。 一、 实现建立“宪政法制国家”的目标 突尼斯自1956年独立建立共和国后实行一党制，1983年开始政治开放，实行多党制。90年代本·阿里政权在确保社会稳定的前提下，逐步推进政治民主化进程。21世纪伊始，本·阿里总统提出“21世纪初突尼斯要向发达国家迈进，要实施宪政改革”的任务，随后在执政14周年（2001年11月7日）的讲话中提出了宪政改革步骤，他说“要制定一项具有实质性改革的宪法修正案，让我们的政治制度有一个质的过渡”。 2002年初议会通过了新的宪法修正案，5月25日按照宪法程序，对新修正案进行了全民公决。 这次宪政改革是实现本·阿里总统提出的建设“宪政法制国家”目标的具体步骤。本·阿里上台之初提出“法制、民主、开放”的口号，作为他领导的宪政民主联盟的执政宗旨；与此相应提出了建立“宪政法制国家”的执政目标。本·阿里始终推崇“宪政法制”思想，他将法制确定为刚性政治原则，正如他在1988年11月7日讲话中强调的：“我们决心建设一个法制国家，法律高于一切，”“不管地位和权力有多大，都大不过法律”；又将宪政作为保证法制的必要途径和手段，1996年10月他明确指出：“保证法制公正，只有通过立宪去实现”。多年来“宪政法制”成为突尼斯政治改革所遵循的基本思想原则。“宪政法制”思想源自于西方宪政发展体系中的正统宪政思想。正统宪政思想的主要内容是以正规形式的政治制度部署和立法步骤、通过法律治理手段限制政治权力，防止权力的滥用。2002年宪政改革仍然遵循这一思想原则，按照本·阿里的解释，改革是为了“建立法制国家和健全法制国家机构”，“共和国的明天,是建立在今天实行新宪政改革步骤的扎实基础之上的”。 二、 以人权和政治多元化为重点 新的宪法修正案无论是涉及条款的广泛还是修改内容的深入，都是前所未有的，确实是一次具有实质性的宪政改革。修正案涉及了序言、总则、立法、总统、政府和宪政委员会等章节中的38项条款，占宪法总共78项条款的近一半，重点是人权和政治多元化两个方面，内容包括确立保护人权原则和人权法制化、扩大国民政治参与途径和健全宪政法制机构及法制程序等。 1、 确立保护人权原则和人权法制化 突尼斯自政治开放以后，政治民主环境和个人自由状况都在逐渐 地转变。但是由于传统政治影响和为谨防伊斯兰极端势力复出等原因，政府对政治的限制仍然比较严格，经常因压制政治反对派活动而遭到国内和西方人权组织的指责。随着国内外形势变化和人权的发展，政府对于人权问题的重视程度逐渐提高。关于人权的立场，突尼斯与其他第三世界国家一样，拒绝接受西方片面的人权观，反对以人权为借口干涉内政的行为，坚持首先实现生存权和发展权等人的基本权利。本·阿里认为：“保证人权是全面的，既包括民事权利和政治权利，也包括经济权利、社会权利和文化权利”，“民事权利和政治权利不是孤立的，是要保证国民最基本的经济、社会和文化需求”。 新的宪法修正案将保护人权提升到宪政重要原则的位置，并对人权进行法制化管理，表明突尼斯已经将人权视为宪政法制的重要组成部分，正在建立保护人权的法制保障体系。 修正案关于保护人权的修正情况是：原宪法仅在序言中一般性的提到了人权的内容，如“保证信守包括人的尊严、正义和自由等共同的传统意义上的人的价值”等；而修正案则在多处增加了人权的内容，既具原则性又有具体条例。它第一次正式使用了“人权”一词，在总则第五条第一段提出了保护人权的总原则，即“保证基本自由和人权，使其具有国际性、普遍性、全面性和关联性”。 保护人权的具体条例有以下几个方面：首先在总则的多项条款中对保护个人权利做了规定，除了象原宪法一样在序言中提到保护人的基本权利、尊重个人尊严、保证个人行动自由等内容，还第一次涉及了人的“个性发展”内容，总则第五条第二段中特别提出国家要“致力于维护人的尊严和人的个性发展”；与此相应增加了对个人生命、个人财产和个人信息提供法律保障、在民事和刑事案件对个人的执法过程中应遵守必要的法律程序等保护个人权利的具体规定总则第9、12、13等条款。这表明为了适应社会自由和开放的发展趋势，国家不仅公开提倡国民的个性发展，而且努力对个人的权利提供法律保障。这是突尼斯在人权法制化方面的重大进展。 修正案还将提倡全民团结、互助和宽容精神的内容纳入宪法，目的是不仅要使这种精神作为建立现代文明社会的精髓发扬光大，也要将其作为保护人权的一个主要内容，实行法制化管理。总则第五条第三段中提出：“国家和社会致力于在个人、各阶层和不同时代的国民中间加强团结、互助和宽容的精神”。从实际情况看，提倡这种精神与保护人权有着密切联系。因为突尼斯政府在90年代制定和实施了全民团结互助消除贫困的政策措施，这是实现与经济发展平衡的社会发展的重要步骤，也是实现人的生存权和发展权的实际行动。而宪法确认这种精神，不仅有助于树立文明的社会道德标准和行为准则、培养国民的文明意识，更重要的是可以通过宪法，使其转化为一种国民应对国家和社会履行的义务和责任，以法律效应促进突尼斯实现人的生存权和发展权。值得指出的是：团结互助和宽容精神是突尼斯总统本· 阿里一贯倡导的国民精神，它汲取了伊斯兰的社会平等和公正、人们团结和宽容等传统思想。突尼斯政府根据本·阿里总统的指示，从90年代中期起实施了多项关于发动全社会消除贫困的社会发展计划，并取得了很好的效果，得到了一些国际组织的肯定，不少第三世界国家表示要学习突尼斯的有益经验。 另外在宪法的政治制度各章的多项条款中，所有有关国民政治参与的条款均属于保护人的政治权利的范畴，修正案对此做了新的修正，如完善总统和议会选举等民主多元化机制的程序，扩大国民参政途径等等，表明宪政法制在保护人的政治权利方面有了一定进展。 2、完善民主多元化机制 在突尼斯，执政的宪政民主联盟一统天下的政治格局始终未得改变。但是在保证社会安定和经济发展的形势下，政府逐步推进政治民主化进程，建立民主多元化机制。其政治改革以完善宪政法制体系为内容，多次进行了修宪、修改政党法和选举法，制定和实施了宪政民主的各项法律法规；还以宪政民主实践为内容，进行了多党参与的1989、1994、1999年3次总统选举和议会选举、1990和1995年和2000年3次地方议会选举等等。2002年宪政改革是上述一系列政治改革步骤的延续，主要目的是在强调宪政法制原则的基础上，完善民主多元化机制，确立宪政法制和民主多元化在国家政治生活中的合法地位。修正案明确表示了这种意图，总则第五条第二段提出：“突尼斯共和国建立在法制和多元化国家的原则基础上”。 修正案为完善民主多元化机制体的修正内容有三个方面：一是扩大国民政治参与途径，在这方面的修正内容是：（1）将总统直接选举的一轮制改为两轮制（“总统”章第39等条款），这就为反对党提供了更多的民主竞争和政治参与机会。（2）加强议会对政府的监督，增加议会向政府提问和置询的方式，议员可以在对政府提问和置询过程中,进行临时的口头提问和置询，也可以对某个政府部门进行提问和置询（“政府”章第61等条款），表明议会的政治参与程度有所深化。二是巩固宪政民主原则，在这方面的修正内容是：（１）增加了议会对政府的制约程序，议会在认定政府政策违反国家总政策时，可以对政府进行弹劾（“政府”章第61等条款），从而有效地对政府进行制约。此前，突尼斯的总统制政体兼有议会制性质，宪法规定总统既掌管行政权，又享有解散议会的权利，旨在削弱议会对政府的制约，使总统处于凌驾于一切权力之上的优越地位，为总统集权提供法律保证。而这次修正案给予议会弹劾政府的权利，增加了政体的议会制成分，旨在巩固宪政的分权与制衡原则，这是健全民主多元化机制的重要体现。（2）加强了宪法委员会对于修宪和宪政选举程序的管理、审查和监督职能（“宪政委员会”章第40、72等条款），以保证宪法的合法性，显示宪政选举的公开、公平和公正原则。（3）在保持总统制政体性质前提下，总统下放部分行政权，由原宪法规定的“总统掌管行政权”“根据政府的提议任免文武官员”，“总理辅助总统掌管行政权”，改为“总统掌管总的行政权力，并授予总理部分权利”（“总统”章第53条），“总理根据总统授权命令，可以直接任命部分政府官员”（“总统”章第55条）。总统放权是进一步贯彻分权制原则，更多地发挥政府的行政职能和承担行政责任。三是健全宪政法制机构和法制程序，在这方面的修正内容是：（1）改议会一院制为两院制（“立法”章第19、22、28等条款），增加了议会成员结构中社会层面的广泛性、地方的宽泛性和人民的代表性。（2）取消了总统连任的限期（原宪法限定总统只能连任两次），并将总统侯选人最高年限从70岁放宽到75岁，还规定总统候选人必须是议员和地方委员会主席（“总统”章第39条）。对总统候选人资格做明确规定，原则上是为了保证候选人具备必要的政治素质。然而实际上，修改后的条款为现任总统本·阿里2004年继续当选提供了合法依据，因为他已经两次连任总统，到2006年大选时年逾70岁。可以断定保证本·阿里继续当选总统，是此次宪政改革真正的意图之一。从一个方面看，它反映了突尼斯政治不民主现状；但从另一个方面看，本·阿里连任总统对处于过渡阶段的突尼斯的持续发展具有一定的积极意义。因为根据突尼斯的具体国情，实现持续发展的首要条件是维持国家政局平稳和社会安定、将政府的改革和开放及持续发展政策延续下去，这就需要政权的相对稳定和最高领导人相对稳固的地位和强有力的权威效应。 3、制定相关的法律法规和实施各项改革措施 总之，新宪法修正案在以下方面有了实质性进展，1、将保护人权确定为宪政总原则，国家提倡“个性发展”，对个人自由和权利提供法律保障，将建立保护人权的法制保障体系；2、完善民主多元化机制，扩大国民政治参与的途径，加强议会对政府的监督制约作用，巩固民主多元化的政治基础；3、健全宪政法制机构和法制程序，发挥宪政法制在政治和社会生活中的主导作用。新宪法修正案基本上与实施宪政改革所提出的公开目的—加强宪政法制和民主多元化是一致的，但同时也达到了进一步巩固本·阿里执政地位的实际目的。 目前正值突尼斯议会会期（每年10月至翌年7月间），修正案提出的各项修改条款正在加紧落实。根据本·阿里在执政15周年（）2002年11月15日）纪念大会的讲话，突尼斯正在执行宪法有关保护人权的规定，特别是逐步建立保护人权的法制保障体系；正在制定有关宪政选举和宪政法制机构等一系列配套的法律法规；正在落实宪法有关民主多元化的内容，将实施一系列扩大国民参政途径的措施，其中包括在宪政选举中向反对党开放所有新闻宣传途径、简化对宪政选举候选人名单的审核手续，放宽向各位总统候选人提供资金的条件等等。 三、 实施全面发展战略的重要步骤 2002年宪政改革是推进突尼斯政治民主化进程的一个具体步骤，是建立民主多元化政治机制的必要过程。但它的意义不仅于此，还在于本·阿里将这次宪政改革作为全面发展战略中政治发展的重要步骤。全面发展战略是本·阿里政权制定的实现国家现代化的战略部署，它包括经济持续发展、社会平衡发展和政治发展（政治民主化）等三个部分，它的目标是突尼斯向发达国家迈进，与世界现代化发展进程同步。到20世纪末，已经成功地实施了前两个步骤，并起到了促进国家安定和发展的实际作用，而政治发展（政治民主化）步骤虽然也在进行，可是与其他两个步骤比较，其进程显得非常缓慢。目前突尼斯仍然维持着总统个人集权和单一党主宰国家的局面。尽管这种政治局面基本上符合现阶段突尼斯的国情，还会维持一段阶段，但是也应该看到按照社会发展常规，在经济和社会有了一定发展的情况下，相应的政治发展是必然的。本·阿里总统根据突尼斯发展的实践经验，完全认同这一发展规律，他认为：“先进的含义是全面的，不仅仅限于经济和社会领域，也包括政治领域，这就是说，政治发展是全面发展的一个重要因素”。正是为了适应这种政治发展的必然趋势，突尼斯政府将宪政改革确定为21世纪之初的重要任务，对此，本·阿里说：“我们的政治改革是在总形势发展了的坚实基础上所进行的一个基本方面的改革，我们通过它来支持社会自由权利，巩固所有国民的政治参与途径”。无论从本·阿里总统的讲话，还是从突尼斯实施宪政改革步骤的实际情况，都可以得出这样一个结论：突尼斯将按照全面发展战略的部署，根据本国国情和世界发展形势，适时地加快政治民主化改革的步伐，以图达到经济、社会和政治各方面的平衡、实现国家的全面发展。 中国社会科学院西亚非洲所 杨鲁萍 2003/2/18 | ||
