2000年成立以来，中非合作论坛一直发挥着引领和推动中非关系发展的重要作用，已经成为中国同非洲国家开展集体对话、进行务实合作的重要平台和有效机制，推动中非合作经历了高速发展的12年。随着中非合作不断深入，目前中非关系已经进入新的发展阶段，今年7月在北京召开的第五届部长级会议是论坛进入第二个十年后举行的首届部长会，具有承前启后的重要意义，对推动中非合作朝着合作领域高层次、合作方式新转型、合作基础上台阶方向发展至关重要。 

论坛战略环境的变化 

2000年至今论坛战略环境已经发生很大变化，这对论坛的进一步发展既带来挑战，同时也提供了难得的机遇。将当前论坛所面临的战略环境与12年前相比，大致可以归纳为三个大的变化。 

首先，中非关系已经取得长足发展，中国对非洲的影响力日增。经济上，中国已从对非洲经贸影响不大的国家，变为非洲第一大贸易伙伴及重要的投资和援助来源地。2000年论坛成立之初，中非贸易额仅lOO亿美元，远远落后于欧美对非贸易。2009年中国取代美国成为非洲最大的贸易伙伴，2011年中非贸易额突破1600亿美元，对非各类投资累计超过400亿美元，在非投资的中方企业已超过2000家。据统计，中国每年对非洲经济增长的贡献达20％以上。非洲不少人因此认为，非洲未来将在很大程度上取决于能否善加利用“中国机遇”，非洲需要依靠中国“释放经济发展潜力”。政治上，中国从非洲舞台上影响有限的国家，变为可以与欧美媲美的国际主要力量。由论坛带动的国际对非洲多边外交热使非洲在对外合作时有了更多选择和回旋余地。无论在苏丹达尔富尔问题上，还是在科特迪瓦、利比亚等问题上，中国成为非洲阻挡欧美肆意干预内政的国际依靠，也是非洲向西方讨价还价的重要法码。软实力上，西方虽仍对非洲有更大影响，中国总体影响力依然偏弱，但当前这种趋向正在发生变化。金融危机后，非洲国家对西方政治体制、经济模式、价值理念的质疑和反思增多，对中国发展成就真心羡慕，南非、埃塞俄比亚等还专门派团到中国学习治国理政经验，报考孔子学院、学习中文、到中国留学，在非洲己渐成时尚，一股“中国热”正在非洲悄然升温。 

其次，中非合作论坛机制不断完善，内容和手段不断增多。一是论坛框架下的项目和活动增多。中非合作论坛不仅召开了四届部长级会议和一次首脑会议，中非“农业合作论坛”、“教育部长论坛”、“法律论坛”、“文化论坛”、“科技论坛”、“民间论坛”、“青年论坛”、“智库论坛”也纷纷成立并机制化，此外，论坛框架下的“联合研究交流计划”、促进大学校际联系的“20+20计划”、“青年联欢节”、“文化聚焦”、“科技伙伴计划”也促进了中非发展的进一步发展。二是论坛参与的主体快速增多、手段增多。实施主体向着政府、企业、个人等多元化方向发展，民间、学者、媒体等与论坛的关系也更加密切。三是论坛框架下的援助规模不断扩大，内容更加丰富。新中国成立至2006年中国50多年时间里累积对非援助444亿元人民币，至2009年9月已增加到760亿元，近年中国对非援助快速增多。论坛在援助框架下推出的各项举措，如减债、开放市场、优惠贷款、民生项目、人力资源开发等，使非洲获得了实实在在的好处，并使中非合作充满活力。 

第三，中非合作论坛的国际影响力不断提升，国际环境对论坛的影响力加大。近年来，中国对非洲政策变化已成为大国调整和发展与非洲关系的主要驱动力之一。随着中非关系的不断发展，中非合作论坛的影响力不断超出中非双方的范畴，对第三方的影响力也在不断扩大。欧非首脑会议、美非“贸易与经济合作论坛”、日本的“东京非洲发展国际会议”、“印非峰会”等都把中非合作论坛当作竞争对手或重要的仿效对象。与此同时，国际环境对论坛的影响也在加大，近年来，西方不仅通过科特迪瓦、利比亚等干预政策为其“价值观外交”、“保护责任”等新干预主义理论开创先例，同时还推出“采掘业透明倡议”、“赤道原则”、“企业社会责任”等与中非关系密切相关的新国际关系概念和规制，试图影响和规范中非关系的发展。反过来，中非合作论坛所倡导和坚持的一些原则和做法，对国际社会的影响力也在不断加大。如在加纳阿克拉2008年和韩国釜山2011年召开的国际发展援助会议上，西方讨论最多的就是如何看待和应对中国援非模式，如何看待与“华盛顿共识”相对应的“北京共识”，一些西方高官和学者向他们的政府建议学习中国对非合作的某些做法，实现中国和西方对非援助“互补”。 

论坛面临的新挑战 

中非合作论坛未来所面临的挑战，主要来自于上述三大战略环境变化。首先来自中非关系的变化。在经济领域，主要面临升级中非经贸关系的挑战。尽管非洲和中国都从双方快速发展的经济关系中获益，但不可否认非洲处于弱势地位，这引起一些非洲人的担忧，并提出了要求中非贸易更加平衡，中非合作论坛重视非洲能力建设等方面要求。更具体地说，他们希望中非合作论坛鼓励中国更多投资非洲，向非洲进行更多实用技术和知识转移，鼓励中非在农业、制造业等领域进行更加有效的合作等。 

在政治领域，由于中非国内和国际环境的变化，中非合作的战略基础也发生了很大的变化。在相当长的时间内，凭借对民族解放运动和第三世界团结的支持，中非建立了友好关系。尽管目前这种友好关系的基础仍然存在，但依靠这种关系维护双方合作基础的能力已大大削弱。当前，非洲在经历50年“民族解放时期”后，已进入以发展为主的“非洲复兴时期”，中国也早已从“革命和战争”时期，进入到“和平与发展”时期，中非合作论坛未来将面临重新加强双方合作基础的重任。 

在社会领域，中非合作论坛需要进一步扩大民间基础，加强与公民社会组织、非政府组织、媒体等合作。如果说12年前直接参与中非合作与交流的普通中国和非洲民众的数量还不是很多的话，目前已经有大量中国人在非洲，也有很多非洲人在中国。但由于历史原因，中非普通民众间对彼此的相互了解还十分有限，相互了解不足的缺陷在当前形势下显得更加突出。在这种情况下，中非合作论坛负有通过鼓励更多民众交往，促进双方相互了解的重任。 

其次是来自论坛机制本身变化的挑战。一是协调难的问题，随着中非合作论坛机制内容的不断增加和参与主体的快速增多，如何协调参与各方，使各种活动和项目有重点、有计划地进行，并形成合力的难度加大。例如，中国很多部委参加了中非合作论坛后续行动，随着这些部委承担的各种任务增多，相互之间的协调与合作也变得比以前复杂和困难。非洲间的协调也是一个大问题，非洲由于国家众多，在很多问题上意见不一，导致中非合作论坛推出的合作举措难以更多更有效地吸取非洲方面的意见，在不少情况下论坛不得不在非洲形成统一意见前推出行动计划。因此，在论坛推出的举措与非洲实际需求之间仍有很大改善余地，事实上目前也有不少意见希望这种举措能更多结合非洲各国发展计划和地区发展计划。 

二是推动中非关系平衡发展问题。由于近几年中非经贸关系快速发展，中非在某些领域合作力度不足的缺陷凸显。和平与安全领域就是其中之一，目前人们不仅要求中非加强领事合作，也要求中国更积极参与非洲和平与安全事务。另一领域是中非之间的多边合作。迄今为止，中非合作论坛框架下的合作项目大都是双边合作项目，但由非洲不断加快地区一体化进程，并提出跨国和跨区域项目和计划，中非合作论坛加强双方多边合作的压力在增大，当前中国尤其应该加强与非盟和非洲次区域组织的合作。 

三是来自国际环境变化所带来的挑战。近年来，法国、日本、英国、美国、欧盟等纷纷就非洲问题要求与中国进行磋商，尽管中国与这些传统援助者进行过三边合作的探讨，但迄今为止，实际有效的三边合作方式仍有待进一步探索。中国与其他新兴大国在非洲问题上进行合作的可能性不小，但目前的问题是双方尚缺乏进行南-南-非洲三边合作的平台，新兴大国这方面的政治意愿也还不是很强烈。此外，中非合作论坛与国际非洲政府组织、公民社会组织等进行合作的压力也在增加，由于缺少沟通与合作渠道，国际非政府实体往往对中非合作论坛有不少误解，并因这些误解给中非合作论坛发展带来不少消极影响。 

此外，国际环境变化也给论坛带来理论上的挑战。中非合作论坛创立以来所坚持和实践的“政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴”等原则推动了中非关系的发展，但与此同时，随着全球化进一步发展，中非合作论坛所坚持的某些原则遇到了新情况、新变化，如国家主权原则及与其相关的不干涉内政政策等，中非合作论坛面临理论创新和对某些原则进行更好阐述和定义等挑战。 

当前，中非关系稳步发展，政治互信加深，经济发展势头良好，经贸关系正向更高的层次发展，民间交往不断增多，中非关系更加深入发展。论坛成立12年来，本身取得了很大成就, 为其后续发展奠定了良好基础。国际环境的新变化，为中非合作论坛搭建了发挥更大国际作用的舞台。应该说，新时期中非合作论坛有着良好的机遇推动中非合作朝着合作领域高层次、合作方式新转型、合作基础上台阶方向发展。但同时也应该看到，面对国际新形势和中非关系新发展，中非合作论坛在新的发展阶段需要妥善处理和应对新问题和新挑战，进行新的理论探索和研究，这样才能确保论坛的可持续发展并进一步推动和发展“中非新型战略伙伴关系”。 

（本文作者徐伟忠系中国现代国际关系研究院西亚非洲研究所副所长、研究员）