巴西独立自主的对非战略是从20世纪70年代开始的。经过80年代“失去的10年”，由于实力地位下降和国际战略调整，90年代初，非洲在巴西对外战略中的地位逐步下降。但巴西并没有停止对非合作的步伐。90年代中后期，巴西逐步恢复了对非合作的活力。2003年卢拉政府上台后，将非洲作为巴西“南南外交”的优先目标，大力加强与非洲国家的合作。2011年罗塞夫总统上台，基本延续了卢拉总统的外交政策，继续加强与非洲国家的关系，“非洲日益成为巴西的新边疆”。 

巴西对非政策的连续性

20世纪50至60年代，非洲国家掀起了独立运动。但巴西在支持非洲独立运动方面并不积极。在库比契克政府时期，巴西不支持非洲国家的独立运动，甚至支持欧洲的殖民主义。1960年巴西代外长在联大有关阿尔及利亚问题上，公然支持法国戴高乐政府的立场。巴西不支持非洲独立运动的立场有三个原因：第一，与葡萄牙的特殊关系。巴西曾是葡萄牙的殖民地，独立后，巴西一直与葡萄牙保持特殊关系。巴西一直把葡萄牙在非洲的殖民地看作是葡萄牙的海外省。第二，美国因素。二战后，巴西与美国建立了政治和军事同盟。由于葡萄牙是北约成员，塞内加尔是非洲通往欧洲的空中和海上交通要道。第三，经济因素。巴西在经济上依赖于美国和欧洲国家，库比契克总统推动的国家现代化计划希望得到欧美国家的支持，特别是资金和技术方面的支持。 

60年代初，奉行独立自主外交政策的夸德罗斯政府和古拉特政府一度调整对非政策，支持非洲国家的民族解决运动，并与加纳和塞内加尔建交。但1964年上台的军人政府再度回归与美国和西方结盟的政策，在对非政策上转而支持葡萄牙和英法等西方国家，不承认非洲国家的独立。 

巴西独立自主的对非战略是从1974年上台的盖泽尔政府开始的。巴西对非战略是巴西独立自主外交战略的一部分。1968－1973年“巴西经济奇迹”后，巴西实力地位提升，开始寻求大国地位，非洲成为巴西全方位外交的一部分。另外，1973年第一次石油危机之后，巴西的经济发展，特别是石油安全受到较大压力（巴西石油消费的80%需要进口）。巴西希望摆脱西方体系的束缚，寻求对外发展的空间，确保石油进口的安全。此外，随着第三世界的兴起，巴西的身份认同发生变化，巴西中止与美国的自动结盟政策，加强与第三世界的关系，推动建立世界政治经济新秩序。 

90年代初期，受国内经济危机和国际战略调整影响，非洲在巴西外交战略中的地位有所下降，合作水平降低。但这一过程是短暂的，且是实力地位下降而采取的主动性战略退却。90年代中期以后，随着巴西宏观经济实现稳定，实力地位上升，巴西逐步恢复了对非洲外交的活力。巴西恢复了在非洲的维和行动、1996年推动建立了葡语国家共同体，加强了与南非的战略合作。 

2003年卢拉政府上台后，提升了非洲在外交全局中的地位，将非洲作为巴西“南南合作”的优先目标。在2003－2010年执政的8年中，卢拉总统12次访问非洲，共访问了21个国家，同时接待了非洲27个国家的47位国家元首和政府首脑。同期，巴西外长阿莫林（Celso Amorim）对非洲进行了67次正式访问。巴西在非洲的大使馆数量从18个增加到2012年的37个。2009年7月，卢拉总统作为贵宾参加在利比亚举行的非盟第13届首脑会议。 

2011年执政的罗塞夫总统继续推动巴西对非外交。2011年10月，罗塞夫总统访问南非、莫桑比克和安哥拉三国。2013年2月20－23日，罗塞夫总统参加了在赤道几内亚举行的第三届非洲－南美峰会（Africa – South America Summit，ASA），并访问尼日利亚。3月，罗塞夫总统参加了在南非举行的金砖国家峰会。5月，罗塞夫总统还将访问埃塞俄比亚。 

巴西对非政策的利益诉求

巴西对非政策是基于“理想主义和现实主义”因素的考量，其利益诉求广泛，涉及政治、经济、历史、文化、安全等各个方面。 

（一）由于种族、文化和语言方面的相似性，巴西视非洲为天然伙伴

在殖民地时期，巴西输入了大约350万黑人奴隶，这使巴西仅次于尼日利亚，成为世界上黑人人口最多的国家。此外，巴西和非洲许多国家曾为葡萄牙的殖民地，这使巴西和非洲许多国家在语言和文化上有相似性。巴西认为历史、种族、语言和文化上的联系和认同，为巴西与非洲构建政治共同体提供了坚实基础。 

卢拉总统强调巴西对非洲的“历史债务”。因此，非洲成为巴西对外发展合作的主要地区。自2005年巴西对非援助增长了105%，2010年超过50%的巴西对外合作署（ABC）的预算用于非洲的项目。其中，大部分发展合作项目给了葡语国家共同体国家。巴西对非洲援助主要集中在农业、医疗卫生（主要是基础医疗和艾滋病治疗）、教育和社会保护。2003—2010 年期间，巴西共为来自20个非洲国家的4 300 名本科生和14个国家的237 名研究生提供了奖学金。 

（二）政治利益

非洲有54个国家，是联合国等国际组织的重要票仓。巴西在提升其国际地位，争取成为联合国安理会常任理事国以及争取各种国际组织的领导职位方面，希望得到非洲国家的支持。2012年1月，巴西人格拉济安诺·达席尔瓦（José Graziano da Silva）当选国际粮农组织（FAO）总干事，得到了非洲国家的大力支持。巴西申办奥运会和世界杯都得到了非洲国家的支持。 

（三）经济利益

外交为发展服务是巴西对外政策的主要目标。非洲丰富的自然资源和出口市场潜力是巴西开展对非合作的主要驱动力。 

近年，巴西与非洲的经贸关系发展非常迅速，非洲成为巴西增长最快的出口市场。2000－2012年，巴西与非洲的贸易从50.38亿美元增加到264.78亿美元。其中，巴西对非出口从13.47亿美元增加到122.13亿美元，非洲占巴西出口总额的比重从2.4%增加到5.03%；同期，进口额从29.07亿美元增加到142.66亿美元，从非洲进口占巴西进口总额的比重从5.2%增加到6.39%。值得关注的是，工业品占2012年巴西对非洲国家出口产品的42%。 

巴西对非投资也快速增长。非洲成为巴西一些跨国公司，如巴西国家石油公司（Petrobras）、淡水河谷公司（Vale）和建筑业公司（Norberto Odebrecht）海外扩张的优先目标。巴西对非洲的投资主要集中在石油、矿产、农业和基础设施等方面。除在20世纪80年代就已进入非洲的巴西大跨国公司外，巴西许多中小企业也加快了对非投资的步伐。巴西是一个石油、矿产和农业资源富足的国家，巴西企业在非洲投资这些产业，主要目标是实现投资和市场的多元化。 

（四）安全利益

安全问题也是巴西对非政策关注的重要议题。南大西洋在巴西国家安全中占有重要地位。原因有几个方面：一是巴西主要人口和经济活动都集中在大西洋海岸。二是南大西洋地区拥有丰富的渔业资源。近年，巴西近海发展大量石油，其安全地位进一步上升。三是南大西洋的安全与巴西在南极地区的地缘政治也有一定关联性；四是‘好望角航线’的安全对巴西的重要性。 

巴西对南大西洋地区安全的关注和本国军事力量的薄弱，巴西特别重视与非洲国家的安全合作。1986年巴西倡议建立了南大西洋和平与合作区（ZPCSA），1994年9月，南大西洋和平与合作区成员在巴西利亚通过了南大西洋无核化声明。为维护南大西洋地区的安全，自1993年5月，巴西与乌拉圭、阿根廷开始举行两年一次的代号为（（Atlasur）的南大西洋海军演习，1995年5月南非也加入进来。南美三国与南非最近一次的演习是在2013年9月25－10月10日。 

近年，巴西积极推动与非洲国家的安全合作。2003年6月，国防部长若泽·小维埃加斯（José Viegas）访问南非、纳米比亚、圣多美和普林西比。巴西国防部长阿莫林在2012年初访问了佛得角，2013年又访问了安哥拉。 

巴西与非洲合作的机制

从80年代中期起，巴西开始构建与非洲国家的合作机制。自卢拉总统执政后，巴西与非洲在南南合作的框架内，进一步完善了多边及跨区域的合作机制，由此建立起一套合作水平和合作内容不同及包括不同合作伙伴的合作网络。各种合作机制相互补充，既照顾了巴西的战略重点和战略关注，同时使巴西的战略触角覆盖到非洲的各个地区和领域。 

（一）巴西与非洲次地区组织的合作

非洲有54个国家，地区差异较大。因此，巴西根据非洲国家的不同特点、地缘政治地位及语言文化差异，与非洲不同地区和国家建立了合作水平不同的合作机制。 

1996年7月，葡语国家共同体建立，合作伙伴国为非洲的葡语国家。目前，该共同体有8个成员国，人口2.23亿。 

巴西非常看重南非的地位和作用，除双边外，巴西与南非在新兴大国的框架内建立起多种合作机制。如巴西南非印度三国对话论坛（IBSA）（2003年6月）、“金砖国家”合作机制和为应对气候变化谈判而形成的“基础四国”。 

2010年7月，巴西与15个成员组成的西非国家经济共同体举行了首脑会议（ECOWAS-Brazil summit），共同推动双方的政治经济等方面的合作。 

（二）巴西推动的跨地区合作

在构建巴西与非洲国家的合作机制方面，巴西并不追求巴西与非洲的整体合作机制。取而代之的是南共市和南美与非洲的合作机制。 

2000年，南部非洲关税联盟（Southern African Customs Union，SACU与南共市签署框架协定。2009年4月，双方签署优惠关税贸易协定，目的是促进两个集团的贸易和相互投资。 

2006年11月，在卢拉和尼日利亚总统奥巴桑乔倡议下，在尼日利亚首都阿布贾举行了第一届南美－非洲国家首脑会议。2009年9月，第二届南美－非洲国家首脑会议在委内瑞拉举行。第三届峰会原定在2011年底在利比亚举行。但由于利比亚政局变动，这一会议推迟。2013年2月20－23日，第三届（Africa – South America Summit，ASA）在赤道几内亚举行，巴西总统罗塞夫参加了此次峰会。 

从巴西对非政策的连续性、巴西在非洲的政策目标及利益诉求以及巴西与非洲合作机制完善的程度看，非洲在巴西对外战略中的占有重要地位。 

（本文作者贺双荣系中国社会科学院拉丁美洲研究所副研究员）