作为后发达地区，非洲成为全球治理的一个重点关注区域。然而，近些年非洲地区的经济取得了较快发展，尤其在金融危机之后，非洲稳步的经济增长更是吸引了全球的目光。2000年，英国《经济学人》杂志曾将非洲视为“无望的非洲”，但2011年却将其界定为“希望的非洲”。事实上，非洲崛起的影响已经超越了地区层面，而具有了更为深远的全球性意义。可以预见，非洲在21世纪国际政治、经济中的角色也将因为非洲自身的转型而变得更加重要。对于世界上其他国家而言，非洲的迅速发展意味着这些国家有了更多的投资选择，更为广阔的海外市场。然而，对于美国而言，非洲还是其维护与扩展全球利益，展现其全球领导力的一个重要地区，其战略地位不言而喻。
奥巴马第一任期对非外交回顾
执政以来，奥巴马政府肯定了非洲在美国国家战略中的重要地位，明确界定了美国在非洲的核心利益，主要包括：（1）保障美国公民、盟友及伙伴的安全；（2）在国际舞台上支持该地区具有经济活力的民主国家与合作伙伴；（3）扩大美国的贸易和投资机会；（4）防止冲突与大规模暴行；（5）促进基础广泛、可持续的经济增长与减贫。总结来看，这些核心利益可以归纳为四大类，即安全利益、政治利益、经济利益与发展利益。为此，奥巴马政府致力于从四个方面加大努力：（1）增强民主机制建设，加大对负责任政府的援助力度，同时积极“建立在共同承担责任和相互尊重基础上”的美非伙伴关系；（2）扩大在非洲的军事存在，支持非洲维和能力建设，重视发挥军事与外交的交互作用。（3）创造良好的贸易投资环境，支持非洲经济的发展，同时提高美国企业对非投资意识，促进美非经贸关系发展；（4）加强公共卫生健康，保障社会公平与机会均等，同时建立应对气候变化的弹性措施，努力促进非洲的可持续发展。在此基础上，美国还将增进与非洲青年领袖的关系，消除种族偏见与妇女歧视，满足贫困国家与动乱国家的需要，同时与联合国以及其他机构密切合作等等。
可见，奥巴马政府第一任期内的对非外交无论从理念上，还是在行动中都对传统美国对非外交进行了一定程度的调整，呈现出鲜明的“奥巴马特色”。 首先，对非洲身份的认知发生变化，即从援助对象转变为合作伙伴。长期以来，美国对非政策很大程度上是以“帮助非洲”为指导思想。2009年2月，美国国务院非洲事务局代理助理国务卿菲利普·卡特（Phillip Carter III）在非洲战略研究中心（The African Center for Strategic Studies）发表演讲时对此做过很明确的解读：“即便我们美国人准备实施具有良好意愿的经济发展政策，它通常也是基于努力为非洲做好事，而不是与非洲合作做好事这一思想。”奥巴马上台后试图改变这一对非政策思想基础，而将美非关系重新界定为“建立在共同承担责任和相互尊重基础上”的伙伴关系。从非洲国家的反应来看，这种转变是它们所乐见的。2013年1月21日，一家尼日利亚报纸就奥巴马宣誓就职发表社论指出，奥巴马总统在非洲的外交挑战是彻底摒弃美国前任总统通过强压与利诱来实现美国目标的政策，转而与非洲发展相互平等、相互信任的伙伴关系，从而建立一个目标一致、政治稳定与经济进步的非洲。
其次，强化公众对非洲重要性的认识，并将其视为美非关系发展的重要助力。一直以来，美国社会对于非洲重要性的认识严重不足，这不仅令美国政府在推行对非政策时难以得到社会大众的理解和支持，而且也令美国在参与对非贸易与投资时缺乏足够动力。为此，奥巴马政府着力于弥补这一“短板”，甚至运用政府资源来帮助本国公司提升对于非洲市场重要性的认知，鼓励它们到非洲进行贸易和投资。美国国务院非洲事务局（Bureau of African Affairs）专门组建了一个经济增长工作组，定期与非洲在美外交团体中的经济与商业参赞会晤，以促进他们与美国政府机构、商业机构的联系，从而创造美非商业与经济合作机会。值得注意的是，美国还充分认识到美国的非洲移民社群在促进美非贸易方面的作用。
再次，奥巴马政府十分重视与非洲青年一代的交流。奥巴马政府认为，非洲国家青年领导人承担着非洲复兴与美非关系的未来，因而希望加强与他们的交往，并愿意成为他们坚定的盟友与伙伴。为此，奥巴马政府启动了“总统非洲青年领袖计划”，这是美国发展持久且富有成效的美非关系的一项长期行动计划。需要指出的是，美国与新一代非洲人的伙伴关系不仅仅局限于官方，而是广及全社会各个领域，旨在积极发展公民之间、企业与机构之间广泛而深入的关系。可见，美国对非外交考虑的绝不是当前一时一刻的关系，而是立足于当下、着眼于长远。正如奥巴马总统在2012年《美国对撒哈拉沙漠以南非洲国家的战略》开篇中指出的：“面对非洲的机遇和挑战，美国必须制定一项全面的政策。这项政策必须是积极的、前瞻性的，并兼顾美国长期利益与短期利益的需要。”
第四，注重发挥非洲人在非洲地区治理中的核心作用，致力于打造非洲发展样板。奥巴马政府全球战略的一个核心要素就是责任分担，它也深刻影响着美国的对非外交。尽管奥巴马政府重视非洲并认识到该地区远没有实现美国所期待的那种“良政”、“善治”，但美国不会直接介入非洲事务，而是作为伙伴加以支持。此外，美国还致力于将那些在经济建设与民主政治建设方面表现突出的国家塑造成“样板”，借助于“榜样的力量”带动非洲朝着美国期望的方向发展，比如加纳、南非。
最后，在发展对非伙伴关系的思想指导下，奥巴马政府与非洲的“敌对”国家保持接触和谈判，力促其从消极因素转化为积极因素，以服务于美国的非洲利益。与小布什政府时期将非洲部分国家如津巴布韦称之为“暴政前哨”不同的是，奥巴马政府对于这类非洲国家抛出了和解与对话的橄榄枝，谋求“开展接触”。 其间，奥巴马政府积极实践“巧实力”外交理念，全方位增进美国在非洲的利益和影响，如充分利用“美非贸易与经济合作论坛”（U.S.-Sub-Saharan Africa Trade and Economic Cooperation Forum）来展开对非外交、开展“体育外交”、增加在非洲国家的外交人员部署等等。
奥巴马第二任期对非外交前瞻
在第二任期内，奥巴马总统将会继续秉持深化与非洲伙伴关系的大方向，在以下几个具体政策领域有所推进。
第一，在对非外交理念上，奥巴马政府将会更加重视“平等”、“尊重”与“合作”。如前文所述，奥巴马政府力求更新美国对非外交的传统理念，重新将非洲作为美国发展全球伙伴关系的一个重要区域。然而，这一举措在奥巴马政府第一任期内并未收到预期效果。在一位东非分析家看来，那是因为：“华盛顿继续将非洲视为一个需要援助的大洲，而非与此相反的一个充满吸引力的投资地。”纳米比亚总理纳哈斯·安古拉（Nahas Angula）更对奥巴马政府的利比亚政策表示不满。他在奥巴马胜选之后表示：“他推动杀害了利比亚总统卡扎菲，那是不可接受的”，“他应该尊重非洲”。可见，理念转变要落实到实践中还需要拿出更多的诚意与具体行动。这意味着，未来奥巴马政府对非外交尚存有所作为的空间。事实上，奥巴马政府只有在此问题上取得实质性的进步，才能真正开辟美国对非外交的新局面。
第二，在对非外交序列中，奥巴马政府将会更加重视安全维护、经贸发展与制度建构。国家安全始终是美国政府关心的首要问题，而非洲安全形势与美国国家安全息息相关。2012年末，中非共和国政局动荡，美国关闭在该国的使馆并撤出部分美方人员。这又一次表明，脆弱的非洲安全状况与美国息息相关，仍将是美国不容忽视的挑战。经济发展也是奥巴马政府国家安全战略的核心要素。为了拓展海外市场，美国不可避免地要将非洲作为重要的投资场所之一。同时，美国学者则指出，加大在非投资、扩大美非经贸关系是美国弥补对非政策缺陷的有力手段。从更深层次和效果上看，制度建构将成为奥巴马政府对非战略的重要抓手。奥巴马总统曾指出，非洲需要的不是强人，而是强有力的制度。在第二任期内，奥巴马关注的焦点将不仅仅是美国的眼前利益，更有非洲的制度建构，借此可为美国在非洲的长远利益打下基础。美国国内政治的特点也赋予了奥巴马推行这一政策的动力，因为他在第二任期内受选举政治的困扰较少，因而可以更多关注自己给未来留下什么样的政治遗产。
第三，在对非外交支持上，奥巴马政府的投入力度将会加大。奥巴马成功连任表明其政策主张具有较好的政治基础，这为进一步实践其既定对非外交战略提供了有利条件。同时，奥巴马政府加大对非外交的投入力度也有较强的社会基础与智力支撑。在美国国内，许多学者认为，美国对非洲的投入还远远不够，表现在美国的非洲战略并没有为美国在非洲确立应有的优势地位，“非洲是美国没有充分施展其财政、外交与发展能力以创造出正面影响的一块地区”。因而，奥巴马政府第二任期内在获得更多资源的支持后，对非洲的重视程度无疑会上升，在非洲的战略投入力度一定会加大。
当然，美国对非外交仍然会坚守重点关注、有限介入与幕后支持的原则，将美国的安全利益、经济利益、政治利益与发展利益进行整合，更好地服务于美国的全球战略。所谓重点关注指的是，美国将会主要与那些民主政治发展良好、经济建设成绩明显的非洲国家如肯尼亚、南非等国建立起广泛的伙伴关系，同时对那些为美国视作阻碍民主政治进程的国家保持警惕性沟通。有限介入是指，美国并不会直接介入非洲国家的内部事务之中，其原因是非洲国家对于外部势力的干涉抱有强烈的反对心理。同时，美国力量的相对衰弱制约了美国的对外行动能力。就全球战略地位而言，非洲对于美国的全球利益虽然重要，但程度次于欧洲、中东以及亚太地区。因而，从优先性上来看，非洲并不值得美国深度介入。幕后支持是指，美国将会继续在非洲区域性经济发展、民主政治建设等方面发挥支持作用。换言之，美国将会作为一支常驻力量存在于非洲。所以，从总体上来看，奥巴马政府在第二任期内将会审慎推进其非洲战略，一边巩固现有成果，一边扩大新的利益空间。
（本文作者陈积敏系中共中央党校国际战略研究所助理研究员）
