历史上，美国与撒哈拉以南非洲（以下简称非洲）并不存在紧密的联系，非洲是欧洲的传统势力范围。受实力和空间的限制，美国只能坐视英法等欧洲强国蚕食非洲。二战结束后，美国成为无可争议的超级大国，于是美国启动了对非洲的发展援助。六十多年来，美国对非洲的援助政策不断调整，对非洲的援助额大幅增加，对非洲的援助方式也日益多样化。那么美国对非洲的援助政策究竟取得了怎样的效果？本文试图通过定量、定性两种方法对美国的援非政策进行综合评价。

 

美国对非洲援助的政策演变

 

冷战开始后，从杜鲁门政府到奥巴马政府，美国经历了十七届政府，十二位总统。半个多世纪以来，美国对非援助政策不断调整，援助额也随着政策的转变不断变化。（见图1）结合援助政策变化的特征，本文大致将美国对非洲的援助划分为八个阶段：

（一）协助西欧巩固殖民统治，在第四点原则下缓慢推进援助（1946-1959）

（二）打出“反殖”口号拉拢非洲，大幅援助推动非洲独立（1960-1965）

（三）深陷越战泥淖无暇顾及非洲，大幅减少对非援助（1965-1975）

（四）迫于苏联优势再度关注非洲，美国迅速增加对非援助（1976-1979）

（五）推进里根主义全面抢滩非洲，大举援助扩展势力范围（1979-1989）

（六）对苏争霸目标消失漠视非洲，迅速削减援助（1989-1998）

（七）大国因素进入再度关注非洲，推动对非洲的促贸援助（1998-2008）

（八）全球金融危机导致战略收缩，对非洲援助缓慢增加（2008-2012）

 

图1：美国对非援助变化趋势

                                                   单位：百万美元

                

 

美国对非援助的效应评价

 

从历史的梳理可以看出，二战结束后美国对非洲提供了大量的援助。对非政策是美国全球战略的重要一环，而援助政策又是美国对非政策的关键部分。那么如何评价美国对非援助政策的效应？

（一）从美国角度

对非援助与美国对外援助总体高度一致。美国的对外援助政策是美国对外战略的重要补充，实现了美国的战略目的。（见图2）

图2：美国对外援助与对非援助变化趋势    单位：百万美元

          

第一，美国利用对非援助遏制了苏联在非洲的扩张。美国之所以启动对非洲的援助，主要是出于遏制苏联的需要。因此，在整个冷战期间，美国对非洲的援助始终围绕着如何遏制苏联在非洲的势力展开。例如，当苏联入侵阿富汗时，美国认为其在全球的战略利益受到了挑战。卡特在其卸任前的最后一年大幅调整了对非政策，这一调整奠定了整个八十年代美国非洲政策的基调。美国增加对非援助的目的十分明确，即：争取非洲国家的信任，抵消苏联和古巴对非洲的影响。美国把提供经济援助不但作为拉拢非洲排挤苏联的途径，而且还作为促进非洲国家实施变革的重要手段，力图在意识形态上将苏联挤出非洲。里根政府还利用经济援助在非洲大力推广西方价值观，把“支持民主制”作为其对非政策的一个目标。1986年里根发表题为《自由、地区安全和全球和平》的对外政策咨文，提出在第三世界推广民主。在经济制度方面，“支持私营部门”。而布什则在这一点上走得更远。他明确要求非洲国家在经济上从国家控制的经济向自由市场制度转变；在政治上尊重西方倡导的人权。为了促进非洲国家实行美国所要求的政治、经济改革，把非洲国家纳入西方国家的政治、经济制度的轨道，美国把援助作为重要工具。总之，美国通过不断调整援助政策，变革援助方式，附加援助条件等多种手段，成功地将苏联势力挤出了非洲。

 

第二，美国利用对非援助削弱了欧洲传统宗主国的影响。美国通过对非援助，先是支持非洲国家摆脱欧洲宗主国实现民族独立，继而利用援助填补殖民主义留下的“真空”，扩展势力范围。肯尼迪在上台之初就明确表示反对殖民主义，并强烈批评艾森豪威尔政府忽视非洲人民实现民族独立的愿望。肯尼迪甚至在1961年4月15日为非洲大使举行招待会庆祝非洲自由日。会上，肯尼迪大谈美国与非洲有着共同的经历，美国也是通过革命获得独立的国家，美国强烈的体会到非洲国家寻求自由的愿望。此后，美国大举援助英属殖民地尼日利亚和加纳。卡特上台后，美国宣布支持南部非洲实行“多数统治”，试图在原英属殖民地津巴布韦扶植亲美的黑人政权。美国认为“像罗得西亚这样一些少数派政府迟早会难以为继。”[i]于是美国宣布，“支持南部非洲所有各族人民的自决、多数统治、权力平等和人的尊严。”[ii]其真实意图是，在津巴布韦通过和平谈判扶植亲西方的所谓温和的黑人掌权，使得少数白人尽可能保持其享有的种种权益。在整个冷战期间，美国利用援助方式与西方传统宗主国势力展开了激烈的竞争，并将这种竞争顺延到了冷战结束后。可以说，美国对非洲的援助在一定程度上削弱了西方在非洲所拥有的传统优势。

 

第三，美国利用对非援助加强了对非洲的控制。从卡特政府开始，美国在对非援助中增加了人权的条款。此后美国对非洲的援助条件中无不渗透了美国的政治理念及价值观。奥巴马政府上台后更加重视推动非洲“民主”和“良政”建设。奥巴马在访问加纳时在加纳议会发表演讲，将民主列为美国对非洲的首要关切。他在大约30分钟的演讲中，用了近一半的时间来阐述“民主”、“良政”与复兴非洲国家经济之间的关系。国务卿希拉里在“美国与撒哈拉以南非洲贸易与经济合作论坛”上发表讲话，表示美国“将成为非洲人民的伙伴”， [iii]强调美国在贸易、发展、良政和妇女权益四个关键领域的对非关切，阐述了经济发展与民主、良政、法治和人权的关系，提出真正的经济发展取决于建设一个抵制腐败、实施法治以及为本国人民带来实际利益的负责任政府。

 

（二）从非洲受援国角度

第一，美国对非洲的援助，由于存在滞后效应，并没有直接促成经济的增长，对后期经济增长有正向带动作用。通过对数据进行回归分析，发现之后两期模型拟合效果最好。Growth_t=-1.84+0.63aid_t-2-0.03aid _t-2² （见表1）

由此可见，非洲的经济状况并没有随着美国对非洲的援助的扩展而得到根本改善。撒哈拉以南非洲仍然是世界贫困发生率最高的地区，冷战结束后的十多年来，非洲的贫困人口一直占其总人口的一半以上。此外，非洲每年的艾滋病毒感染率仍然是发展中国家平均水平的五倍，每年感染结核病毒的死亡人数是发展中国家的2.3倍。撒哈拉以南非洲仍然是世界上5岁以下儿童死亡率最高的地区，该地区1/8的儿童在5岁以前死亡（每1 000个活产婴儿中有129人死亡），相当于发展中地区总体平均水平的两倍、发达地区平均水平的18倍。[iv]

表1：Eviews方程输出结果1

第二，美国对非援助对美国对非投资的带动作用明显。从数据回归结果看，滞后一期数据回归模型拟合效果最好。

FDI_t=-3.32+1.54AID_t

   （-2.61）（9.26）

    R²=0.69（见表2）

FDI_t=-11.63+1.65AID_t-1

   （-5.78）（9.97）

    R²=0.7 （见表3）

从美国对非援助发展历史脉络看，美国对非洲援助促进了国家资本和私人资本对非洲的输出。例如，2000年出台的《非洲增长与机遇法案》提出，为“促进海外私人投资公司”增拨1.5亿美元作为股本，旨在支持在非洲的资源开发项目，同时拨款5亿美元作为启动资金，用于支持非洲的基础设施建设；并通过规定8年的优惠期限，给予投资人和贸易商明确的安全保证。^[v]奥巴马政府也大力支持美国企业投资非洲。例如，希拉里在访问安哥拉期间亲自见证了美国雪佛龙公司等三家机构扶持安哥拉小农场主的签字仪式，并表示，“帮助非洲的小农场主不仅可以通过增加当地粮食产量、为人们提供就业机会来改善他们的生活，而且将促进非洲国家的经济发展”。^[vi]

表2：Eviews方程输出结果2：

表3：Eviews方程输出结果3：

   

  结  论         

      二战结束以来，美国就对外援助总量而言，一直是世界第一大援助国。如何在全球范围实现美国版的自由、民主和人权是美国政府和国会确立对外援助策略时追求的政策目标，在非洲更是如此。冷战期间，美国对非洲的援助对苏划线，以将苏联势力挤出非洲为援助导向；冷战结束后，美国向非洲提供的援助又以民主和人权为前提条件，旨在将美国的价值观输入非洲援助国。这种明显的功利性质使得美国的援助难以推动非洲受援国的发展。就连美国负责非洲事务的前助理国务卿戴维·纽瑟姆David Newsom都认识到“基本上没有援助国能够通过承诺提供援助或威胁撤回援助而对发展中国家受援国施加它们的政治愿望。对援助国试图在有关非洲问题对内、对外政策方面施加影响,受援国表现出了坚决抵制的态度。任何国家,不论是西方还是东方国家,想通过援助实现政治目的都被证实是失败的。援助必须也只能建立在发展中国家的需求和相关的直接经济与道德利益基础之上。”[vii]

注释