冷战结束之后，非洲作为美苏争霸重要目标的战略利益不复存在，再加上非洲自身陷入动荡，在美国的全球战略格局中，非洲地位一度急剧下降。克林顿政府时期，随着非洲政治经济影响力的增强以及美国全球战略的调整，美开始重新思考和定位对非关系，将非洲定位为“新型伙伴关系”，推行以经济安全、军事实力、民主推广为支柱的“参与扩展战略”，高调强化美非经贸关系，以《非洲增长与机遇法案》（AGOA）出台为标志，美国以经济为抓手，带动民主推广和提升在非政治影响力的总体战略基本成型。到了小布什政府时期，大量优质油气资源的发现提升了非洲的战略地位。由于国际安全形势发生重大变化（“9.11”事件的发生），美对外战略的重心转向反恐领域，非洲成为美全球反恐的第二战场，美国一方面继承和发展了克林顿时期的对非战略，另一方面加强了与非洲的反恐合作。奥巴马上台之后，将国家战略重点由反恐调整到重振经济上来，对外关注的焦点也转移至亚太，在其第一任期，对非战略更关注发展议题和软实力的拓展，在继续加强对非援助和投资的同时，通过政治、外交等多种手段推行自身的价值观念。2012年6月，美国白宫发布了《美国对撒哈拉以南非洲地区的战略》，指出了对非战略的四大支柱：包括加强民主机制建设；鼓励经济增长、贸易和投资；促进和平与安全；创造机遇促进发展。 

按照这份官方文件所界定的，美国在撒哈拉以南非洲的核心利益主要有以下几个方面：确保美国公民、盟友和伙伴的安全；在国际舞台上支持具有经济活力的民主国家和美国强大的合作伙伴；扩大美国的贸易和投资机会；防止大规模冲突和暴行；促进基础广泛、可持续的经济增长和减贫。 

美加强对非工作的四大动因 

（一） 安全动因 

非洲是“失败国家”最为集中的大陆，科特迪瓦、南苏丹等多国由乱转治的和平进程充满了不确定性。近年来，“伊斯兰马格里布基地组织”、索马里青年党、尼日利亚“科博圣地”等已发展为全球最具威胁的恐怖势力，再加上海盗猖獗、毒品泛滥、有组织犯罪事件频发等，对美国公民及该地区的安全带来巨大挑战。在美国情报委员会最近发布的《全球趋势2030》报告中指出，未来世界爆发冲突与战争的“重灾区”仍是非洲。全球派遣维和部队最多的20国中有10个来自非洲，非洲已经成为全球安全治理的一块短板，已经影响到国际体系的稳定和美国全球利益的实现。 

（二） 政治动因 

中非关系的发展对美国在非洲的利益构成了挑战。近年来，中非关系的“火热”与美非关系的“平淡”形成了鲜明对比，中国对非战略思路及介入方式，“从根本上挑战了美国在非洲推动民主和善治的战略目标”，也“削弱了西方和国际金融机构多年来对非洲进行的良性改造”。从全球层面上看，中国的快速崛起势头已经成为美国的一块心病。美国战略界普遍认为，中国崛起可以依托的“海外战略纵深”最主要的是非洲，中国加强与非洲的关系不仅可以在经济上“同西方争夺资源”，还能在地缘政治及多边舞台上制约美国。 

（三）经济动因 

2001到2010年是非洲经济起飞的十年，全球经济增长率最快的10个国家有6个来自非洲，这一时期美对非经贸合作的发展速度远远落后于中、印等新兴大国，美对非第一大贸易伙伴地位在2009年被中国所取代。未来10年，非洲仍然会是全球经济增长最快的地区，尤其是服务、旅游和通信等行业将出现爆炸式增长，如果美国不加大对非投入力度，将会再次错失借助“非洲崛起”实现自身经济利益的良机。 

（四）能源动因 

非洲将成为国际能源最新的增长点。东非地区已经成为国际能源市场的新边疆。去年，全球发现的五大油气田有四个位于莫桑比克海岸，乌干达、坦桑尼亚陆续成为非洲产油“新贵”。非洲在地理上比中东更临近美国，是推动美国能源多元化最具潜力的地区，可以为保证西方能源供给、稳定国际能源市场价格发挥重要作用。中国、印度等新兴大国也愈发意识到非洲的能源前景，争相加大对非洲能源领域的投入，美对此危机感日益增强，为此不断加大力度，争夺在该领域的主导权。 

美加强对非工作的政策举措 

根据2012年《美国对撒哈拉以南非洲地区的战略》，美国将在以下四个方面加强对非工作。首先，加强民主机制建设，美国将继续支持民主模式，支持并保护人权、公民社会及独立的媒体。坚持并发扬军事平民化的原则，采取强硬措施保护民主政体。支持非洲各界人士所开展的民主实践。其次，鼓励对非贸易增长，帮助非洲提高区域贸易竞争力，鼓励非洲出口多样化，保障美对非投资的利润。为此美国将帮助非洲政府部门提高公共服务能力，支持非洲的区域一体化，为非洲提供关税优势，鼓励对美石油出口，鼓励美国公司在非洲进行贸易和投资。再次，加强对非安全投入，继续打击“基地”和其他恐怖组织，加强与非洲各国、区域以及有关军事组织的伙伴关系，根据《保持美国在全球的领导地位：21世纪安全的财富》文件，美国将致力于建立非洲军事力量，积极抵御跨国犯罪的威胁，预防冲突，并在暴行初发时期将其遏制，以减少暴力威胁的出现，支持联合国在非洲的维和行动。最后，创造机遇促进发展。具体举措有：通过多边机构为贫困国家提供金融帮助，鼓励非洲各国政府使用税收特别是能源收入帮助国家脱贫，支持非洲各国教育服务的改善。通过“发展未来计划”改善非洲的食品安全状况，通过“全球健康计划”及“总统预防艾滋病紧急计划”、“总统预防疟疾计划”等改变非洲的公共健康状况，通过“非洲妇女创业计划”、“美国国家妇女安全和平计划”等为妇女提供帮助，通过“总统非洲青年计划”挖掘和保护非洲下一代的领导人物，为青年提供更多机会。在回应人道主义危机的同时增强政策弹性，促进低排放增长以及可持续发展，建立起应对气候变化的弹性措施。 

美加强对非工作的政策动向 

根据布鲁金斯学会发布的《非洲应成为美国外交侧重点的五个理由》报告，美战略界普遍认为，美国在非洲的优势地位正在被中国等新兴大国所侵蚀，政府应该更加重视非洲，应对潜在挑战，并提出了一系列对策建议。安全方面，美应从被动反应变为主动塑造，不仅依靠国防部，还应加大国务院和国际开发署的参与力度；推动建立长期安全合作项目基金，重点提升非洲的安全能力建设，改变之前的“碎片化”参与方式；修改《1961年援外法》修正案第660条关于“海外培训执法人员”的限制内容，加强对非洲执法人员的培训，参与非洲国家警务系统改革；支持非洲区域和次区域组织的自主维和能力。政治层面，美应意识到中非关系的发展对美国在非利益所构成的挑战，全方位调动资源应对中国商业资本涌入非洲所带来的冲击；意图借助中美战略与经济对话平台，加强中美非洲事务磋商，促使中国分摊安全责任、增大援助义务，牵制中国的对非资源攻势，促使中国“调整不合理的对非投资及援助方式”，通过加强中美在非洲事务上的合作，努力将中国对非援助纳入到美国主导的政策框架中来。在经济方面，应延长《非洲增长与机遇法案》的时限，加大对美企进入非洲的扶持力度。目前中国在全非有155名专职负责商务的官员，协助中国企业将商业触角延伸至各个国家，而美国商务部只是个空架子，仅仅在肯尼亚、尼日利亚和南非设有代表处，难以发挥实际作用。美应酝酿把国际开发署打造成为引领对非经贸的核心机构，努力在非洲建设一批新的区域贸易网点。推动美国企业进入非洲，为美国企业寻找项目、合作伙伴穿针引线。美国国务院能源资源局应该把开拓非洲的油气业务作为工作重点，政府也应加大对企业争取非洲油气项目提供更多的信贷支持，加大对非洲可再生能源的投资和技术转让，加入“采掘业透明倡议”并力推中国加入，强化对现有国际规则的影响力。在发展援助方面，美国政府应当继续致力于非洲的民主和善治，促进非洲国家政府财政预算体制改革和司法改革，提升非洲公民社会能力建设。美应协助非洲建立更完善的灾害预防和救援体系，推动非洲卫生医疗体制改革。 

     （本文作者董春岭系中国现代国际关系研究院美国所助理研究员）