2005年至今，中美非洲事务磋商已举行四轮，这也是中国与美国间就地区问题设立的最早政府对话机制之一。这种对话机制为中国与美国在非洲问题上加强沟通，促进相互间对非洲政策的了解提供了有益的平台，但由于种种原因，这种磋商机制在推动中、美、非三方合作等方面作用有限。 

中美非洲事务磋商始于2005年，早于中国与欧盟（2005年12月）、中国与日本和韩国（2008年12月）等就非洲事务举行的正式磋商。从某种意义上说，中美非洲事务磋商开创了中国与其他国家（或区域性集团）就非洲问题进行正式磋商的先例。目前中国不仅与发达国家（包括欧盟、美国、英国、法国、日本和韩国等）建立了相关机制，而且与印度、巴西等新兴大国也建立了非洲事务磋商机制。 

2005年11月和2007年3月中国和美国举行了第一轮和第二轮非洲事务磋商，当时中国与美国媒体对这两轮磋商鲜有报道。2008年10月第三轮中美非洲事务磋商在北京举行，中国外交部部长助理翟隽与美国国务院助理国务卿弗雷泽在北京共同主持第三次中美非洲事务磋商。据报道，双方介绍了各自对非政策重点及对非合作的新情况，并就非洲形势、地区热点问题等深入交换了意见。双方认为中美在推动非洲和平、安全和发展方面拥有广泛的共同利益，表示愿继续就非洲事务保持对话与交流，探讨在非洲开展合作的可能。10月15日，美国助理国务卿弗雷泽在北京大学的讲话表明美国方面对中美在非洲问题上进行进一步合作的期待。她认为，美国与中国的非洲政策在很大程度上可以互补，期待美中共同努力，进一步促进非洲发展。她明确提出中美在基础设施、农业、公共健康等领域存在合作机会，将来还可以考虑在环境等领域进行合作。奥巴马执政后将美中非洲事务磋商纳入中美战略与经济对话框架。2010年7月和20l1年11月双方举行了第四次和第五次美中非洲事务磋商。双方就非洲形势、地区热点问题、各自对非合作等深入交换了意见。中美表示将进一步加大对非洲的支持和帮助，共同为非洲和平、稳定与发展作出贡献。据来自美国方面的消息，美国在与中国举行第五次非洲事务磋商前，在国内还举行了关于如何加强与中国在非洲问题上合作的讨沦。 

美国、中国和非洲三方对于美中就非洲事务进行合作或美－中－非三方合作的态度各不相同。非洲的态度最为消极，尽管非洲官员和学者也承认美中就非洲事务进行合作会给非洲带来一些好处，但他们更担心美中合作会使非洲失去因美中竞争带给非洲的谈判筹码，丧失其对非洲事务的主动权或主导权。 

中国一开始对大国就非洲事务进行磋商持保留态度，但随着对非洲影响力不断扩大，中国深感在非洲相当多的问题上需要同其他国家通力合作，才能更好解决非洲问题。加上发达国家不断采取主动行动，要求与中国就非洲事务进行探讨和合作，中国政府的态度因此出现较大转变，并与许多国家和区域性组织建立了非洲事务磋商机制。 

美国对与中国就非洲事务进行磋商态度积极，主要出于以下几方面考虑。首先，出于对“中国在非洲”的担心。一是担心中国在地缘战略上挑战西方。长期以来，西方忽略非洲，对中非关系也较少关注。但随着中国在非洲影响的扩大，特别是2006年中国成功召开中非合作论坛首脑会议后，西方危机意识陡增。他们深感中非走近已威胁到美国为首的西方国家对非洲事务的主导权和控制权，从而进一步威胁美国主导的国际秩序、西方核心价值观和传统势力范围。美国还担心其所关注的人权、民主、环境、能源等问题都会面临中国的挑战。二是担心中国发展模式取代西方，非洲会与西方渐行渐远。一些美国学者认为，中国在维持社会稳定的同时，实现了经济的持续高速增长，创造了当今世界发展的奇迹。这对自由民主扎根尚浅的非洲国家具有不可抗拒的吸引力。中国发展模式的魅力可能成为非洲国家替代西方发展模式的重要选择。特别是一些非洲国家欲摆脱西方为其设计的政体框架和发展道路，纷纷实施“向东看”、“向中国看”政策，这对西方是很大的威胁。三是担心中非关系的快速发展侵蚀西方在非洲既得利益。中非合作打破了西方对非洲经济的长期垄断，进入西方传统市场并刺激了市场竞争，为此西方国家不断指责“中国国有企业与西方公司的竞争是不公平的”、“中国石油公司要把西方公司挤出非洲”等。美国非洲工商理事会主席哈耶斯说，尽管美国日前仍是非洲的最大投资国，但却正面临被中国超越的危险。 

其次是通过磋商与合作，更好牵制和规范“中国在非洲”，尽可能将中国纳入西方主导的“非洲秩序”和国际体系。美方认为，近年来中国在非洲的影响力日增，美国已经无法忽视中国在非洲的存在，美国要处理好非洲问题必须与中国打交道。2006年美国对外关系委员会发表《超越人道主义：美国的非洲战略》报告指出，中国在非洲影响力的上升已对美国及西方构成威胁，要求西方国家从战略上共同应对中国的挑战。要应对挑战，就要更多了解中国，美中就非洲事务建立磋商机制，无疑是美国了解中国对非政策的重要渠道。美国不少人认为，通过对话与合作是规范中国的非洲政策与行为、改变中国在西方“体外循环”现状的方法之一，有利于逐渐将中国纳入西方主导的国际体系。 

第三，让中国在非洲承担更多国际责任。美国一些政府官员、智囊和知华人士对“中国在非洲”的认知，经历了“新殖民主义论”到“中国责任论”再到“机遇共享论”的转变，逐渐认识到西方与中国在非洲有共同利益，通过合作让中国承担更多国际责任可能更符合西方利益，比如在非洲减贫、维和、公共卫生、发展援助等方面让中国为西方分担责任。美国前非洲事务副助理国务卿斯旺就曾宣称，美国的政策“并非要削减中国对非洲事务的参与，而是要在可能的领域寻求合作，减轻它在某些重要领域的消极影响，促使中国成为一个负责任的利益相关的国际参与者”。 

理论上讲，中美在非洲问题上合作或进行中美非三边合作可以产生很多积极效果。目前，支持三方合作的大致有四个方面的理由。其一是国际公共产品论，认为发达国家、新兴国家和非洲无论哪一方都无力单独解决气候问题、国际流行病等全球性问题，只有三方通力合作，才是解决这些国际性问题的最好方法。其二是互补论，认为发达国家和新兴国家对非洲进行援助或帮助，双方有各自的长处，也有短处，美中合作可以取长补短。其三是“碎片化”论，认为国际社会对非援助各行其是，造成大量援助项目重复，而非洲国家的某些急需项目却无人问津，不少援助项目因此效益低下，同时还导致非洲国家官员疲于应付各种援助谈判。其四是国际治理论，认为发达国家和新兴国家如果在非洲问题上都难以进行合作或对话，何谈国际治理，双方未来面对更加复杂、敏感的国际问题时，将更难进行合作和对话。 

尽管如此，中美非洲事务磋商迄今为止取得的成果有限，尤其在推动中－美-非三边合作方面乏善可陈。究其原因一是双方缺乏足够的信任，导致双方难以花更大力气推动三边合作。例如，美国和中国都对利比里亚重建做出了不少贡献，据美方判断，中美在利比里亚重建中有许多实质性合作，但迄今为止双方仍然难以就三边合作签署正式合作文件，为此美方抱怨不断。二是双方对某些理念有不同理解。例如，关于对非援助是慈善还是经济合作手段的不同理解。美方倾向于将援助与其他经济合作方式割裂，而中方强调对非援助是南南合作的一部分，是促进非洲发展的手段之一，反对将援助与贸易和投资等经济方式相分割。此外，还涉及美国与中国关于援助与政治条件挂钩与不干涉内政的争论。北京大学李安山教授曾在一些国际会议上公开质疑美国援助非洲的条件，认为非洲国家如果真能符合美国“千年挑战公司”规定的接受援助的17项指标，那么这些国家根本就不需要美国的援助。标准争论是理念不同的另一方面。美方往往坚持所谓的“国际标准”，中方则主张应该根据客观实际情况。例如，在一次关于对非洲药品援助的讨论中，美方学者认为必须坚持药品的高标准，但来自中方和非洲方面的学者质疑高标准往往意味着高价，这会导致不少穷人因负担不起而无药可用。第三，一些实际问题也导致三方合作难以促成。例如语言问题、援助的程序问题等。美国对非援助具体项目往往先提出申请，然后再申请资金。而在中国往往经常是先有援助款项，然后再确定援助项目。这一程序不同，成为中国与美国难以进行三方合作的原因之一。另外，如果进行三方合作，美国方面往往会要求中国方面准备大量书面材料，而且时间拖得很长，中国方面不仅缺少这样的人才，而且也往往难以适应美国方面烦琐的程序。理论上讲，三方合作可以节省援助项目成本，但实际情况却不尽然，由于双方援助体制的差异，加上其他障碍，三方合作成本反而高于双边合作成本，导致各方都没有耐心促成三边合作。 

中国和美国分别是非洲第一和第二大贸易伙伴，作为安理会常任理事国，两国对非洲一些热点问题的态度往往对问题的解决具有决定性影响，两国在非洲问题上能否更多合作也因此引起更多人的关注。尽管中美非洲事务磋商存在种种缺陷，但其重要性却不言而喻，其他国家纷纷效仿也说明其存在的必要。但要突破磋商瓶颈，中美在非洲问题上进行更加卓有成效的合作，双方仍需做出很大的努力。 

              （本文作者徐伟忠系中国现代国际关系研究院研究员）