非洲大陆在德国外交政策中所占的地位与日俱增。非洲面积约占世界陆地面积的20%，拥有10亿人口，自然资源丰富。而德国是资源贫乏国家，德国对锰消费的65.5%、金消费的43%和铬消费的40.7%均来自南部非洲。德国政府十分重视发展对非关系，2011年，联邦政府专门召集多部门，共同制定了对非政策新方案。按照德国政府的表述，非洲大陆目前正在经历剧变，德国欲利用这样的特殊时机，不仅要深化德非合作，更要有意识地培育新的友谊。 

德非关系和德国对非政策

（一）德非关系发展现状

目前来看，德非关系有好的方面，也有尚待提升或改善的方面。其一，经贸合作增长快但总量低。非洲是德国重要的贸易与投资伙伴，重要性与日俱增。最主要的合作领域除能源与原材料外，近年来拓展至纺织、旅游和其他第三产业。2012年，德非双边贸易额，达到457亿欧元，同比增长7.2%，超过金融危机前的最高值（2008年）。其中，德国对非出口达218亿欧元，同比增长约5%；从非洲进口239亿欧元，同比增长8.8%，增速较快。出口的主要是机械、运输设备、化工制品等，进口的主要是能源和农业产品。德国在非洲最重要的经贸伙伴是南非，双边贸易额涨势迅速。2012年德国和南非双边贸易额达139亿欧元，占德国对非贸易额的近1/3，而2009年尚仅为97亿欧元。德国鼓励企业，尤其是中小企业赴非投资，并为其提供投资担保。近几年企业赴非投资担保需求量一直在上升，赴非投资担保占政府总担保量的19%。此外，德国还在撒哈拉以南的安哥拉、加纳、肯尼亚、尼日利亚设立外贸办公室，进一步推动贸易往来。但从另一方面看，德非贸易额尽管增速很快，但总量依然很低，仅占德国对外贸易总额的3%。2010年对非出口仅200亿欧元，对奥地利出口就达460亿欧元。 

其二，政治关系有待提升。德国政府和西方国家对非洲政治态度一致，认为非洲基础设施落后、腐败横行、缺乏民主、政策透明度低，有些国家政局不稳，民众生活艰辛。德国始终致力于同伙伴国一道促进非洲国家改善政治和经济大环境，促进“良政”，为非洲对外经济往来提供积极、良好的基础。德国努力推动非洲和平、安全与稳定。2007年担任八国峰会主席国时，曾主导推出“非洲和平与安全动议”，强调国际社会一道致力于改善非洲安全环境，而非洲国家也应自主应对和解决地区冲突等挑战。据此，德国外交部资助了若干个项目，帮助非洲国家寻找发生冲突的原因，并在非洲启动了警察培训等实质性援助项目。2008年以来，德国外交部每年为此支出金额2500万～3000万欧元。 

其三，大力提供发展援助。德国在非发展援助项目主要有五个领域：促进良政、促进经济可持续发展、保障水资源供应、促进能源转型、加强环境与资源保护。此外，撒哈拉以南非洲贫困程度异常严重。德国政府重视同国际社会一道，为消除非洲贫困而努力。2004～2007年，德国在非洲的发展援助投入增加了34%，如果连同免除的债务计算在内，总计增加56%。2012年，德国在非发展援助额达11亿欧元，位列发展援助提供国的前3位。2010年，德国30%的发展援助金流向非洲。德国计划于2015年将发展援助占国民总收入的比例提升至经合组织规定的0.7%，新增部分的一半以上也将流向非洲。 

（二）德国对非政策调整

德国联邦政府于2011年6月出台《新非洲方案》。该方案旨在进一步改善德非合作，承担对非责任，深化伙伴关系。《新非洲方案》规定，德非合作集中于六个领域：和平安全，良政、法治、民主、人权，经济，气候、环境，能源、原材料，发展、教育、科研。新非洲方案为德非政治、经济、文化、社会全方位伙伴关系开启了新篇章。 

一是在联合国，尤其是欧盟框架内推进对撒哈拉以南非洲的外交战略。新非洲方案文件指出，要同欧盟伙伴一起，并在联合国框架内采取共同步骤。同非洲的合作日益由欧盟同非洲及其各地区的关系与对话决定。在欧盟框架内的一致行动通常会增强对非洲政策的有效性。预计未来德国将在对非政策更多与欧盟成员国加强协调。 

二是应对非洲大陆转变。德国政府认为，非洲一些国家经济增长率达两位数，经济进步，非洲地区一体化发展取得进展，日益用一个声音说话，成为国际舞台的重要活动体。但同时，非洲也存在严重冲突，贫困、饥饿、腐败、疾病传播、缺乏人权与法治。非洲民众要求民主法治，各国都应进行民主选举，政府日益应承担良政的责任，政权必须受到民间社会的监控。国际社会应认识到非洲当前两方面形势，为非洲大陆的积极转变献计献策。 

三是强调发展援助必须有利于非洲发展。非洲长期认为，发达国家对非洲的援助是赠予与非洲国家接受的关系，而德国则认为，与非洲的政治对话必须考虑非洲自身发展的责任，考虑非洲的责任由非洲承担的原则。援助必须促进当地经济发展，挖掘当地经济潜力。在此基础上，德国对非援助更注重提高非洲竞争力。如改善教育和卫生领域的公共设施，减少非洲国家对能源出口的依赖，加强职业培训，加强科技和创新能力。 

四是致力于建立能源与原材料伙伴关系。目前有600家德企、14.5万雇员在非洲工作，大多在能源领域。德国2007年同尼日利亚、2013年同南非建立能源伙伴关系，2012年同摩洛哥和突尼斯商定建立能源伙伴关系。尼日利亚拥有世界第八大石油和第七大天然气储量，是撒哈拉以南非洲仅次于南非的第二大经济体，在原材料方面对德国拥有巨大吸引力。同时，德国也期待借自身“能源转型”之机，推动非洲建立更有效的能源体系，开发更多可再生能源，提升德国对非洲能源领域的影响力。 

五是拓展合作领域。以前德非合作的主要领域是克服危机、发展援助，现在转为更重视开发非洲潜能。德国与北非国家建立了“转型伙伴关系”，2011年为此专门出资4000万欧元，在北非成立三个基金，分别是促进民主基金、教育基金和经济基金。此外还将利用对外文教政策、预防危机和民主促进领域的资金，专门用于转型伙伴关系。2012～2013年，德国为此专门支付1亿欧元。 

六是在解决非洲冲突方面发挥作用。德国坚持“和平主义”理念，坚持通过军事行动解决冲突。在利比亚和叙利亚问题上反对开战，与西方盟国意见相左，甚至遭遇孤立。德国的立场是，发挥国际社会和联合国的积极作用，用政治手段予以解决。德国愿意充当协调者，并愿意在战后参与重建。 

德国加大对非投入的主要考虑

第一，能源与原材料需求是第一要务。德国政府过去几年先后推出“能源战略”与“原材料战略”，加紧在获取能源方面加强同别国竞争。新非洲方案又将能源与原材料议题列为对非六大政策重点之一，表明攫取非洲能源与原材料是当务之急。2011年默克尔访问非洲三国，德国媒体将此行定义为“原材料之旅”，透露默克尔敦促非洲加大对德稀土出口量。 

第二，视非洲为新的出口市场。德国经济增长严重依赖出口，而世界经济下滑影响德国出口贸易。2012年至今德国出口增速明显放缓，其有意拓展新兴国家市场以促进出口。中德贸易往来提升就有这方面原因。而德国也不甘心单纯依赖中国市场，不愿“将鸡蛋放在一个篮子里”，希望对非洲扩大出口，开拓非洲市场。 

第三，提升对非政治与外交影响力。非盟和非洲国家对西方军事干预北非政局多持异议，德国在政治解决冲突方面与其看法一致。近年来德国在军事打击的问题上立场坚定，认为“不参战是政治成熟的标志”。欲将此转化为政治优势，提升德国作为欧洲盟友的地位，扩大对非政治影响，同时愿意积极充当冲突的调停者。 

德国同中国在非洲的竞争

首先，中德在非洲的竞争将进一步加剧。德国近几年强化对非关系，一大特点是同中国对非洲政策作比较。德国的政策调整也往往用中国来做参考。德国对中国近年来大力挺近非洲感到“嫉妒”，自认为对非经贸往来和政治影响远远落后于中国，欲“奋起直追”。德国在非洲攫取能源的意图明显，故未来中德在非洲的能源之争将更为激烈。 

其次，德国发展对非关系有独特优势。中国在非洲的投资规模大，多集中于基础设施领域，在此方面，德国受制于资金，不可能同中国展开大规模竞争。但德国拥有技术优势，能够在高科技、可再生能源、环保、教育等领域为非洲提供支持。德国发展援助部长呼吁德中共同开展对非发展援助，一大考虑就是中国可提供大量资金，同中国捆绑后，德国可借机传播其价值观等软实力影响。 

再次，德国媒体习惯在舆论上诋毁中国。在对非政策上，德国媒体一向喜欢指责中国，认为中国“与非洲独裁及腐败政权做生意”，“掠夺非洲资源，破坏非洲生态环境”，“只着眼短期利益，不能促进非洲发展”。通过制造舆论压力为德国在非行动赢得主动。未来中德在非竞争预计也将打起“舆论战”。 

（本文作者李超系中国现代国际关系研究院欧洲所研究人员）