巴西外交精英认为，巴西属于“外围大国”之列，但不应该局限于“一般国家”的定位，可以去改变当前不平等的国际秩序。基于这种判断，与战略利益趋同的“外围国家”开展切实可行的政治经济合作，实现国际格局多极化是巴西国际战略必然出路。外交理念的转变使巴西外交重心从“南北外交”转移至“南南外交”，外交政策优先目标回归“发展”和“强化主权”，通过与外围和新兴国家的联盟关系，以抵御发达国家的压力。
非洲在巴西外交战略中的地位
从政策的着眼点来看，非洲对巴西的战略意义主要体现在历史与文化联系、市场机遇以及地缘政治三个方面。
殖民时期的奴隶贸易使巴西与大西洋对岸的非洲大陆（尤其是撒哈拉以南的非洲大陆）建立了直接的种族血缘关系。在当前巴西的人口结构中，有着黑人血统（纯黑种以及黑白混血）的人口所占比例超过50%。与非洲的姻亲血缘纽带不仅能促使巴西政府很自然地选择非洲地区作为其外交优先目标，尤其是在其外交战略重心转移至“南南合作”领域以后，这种“亲非洲”的政策也能在巴西国内获得广泛的民众认同，进而强化民众（尤其是中下层民众）对巴西现政府的支持。因此，加强对非洲的外交力度实际上具有较强的为国内政治服务的考虑，尽管对这一点很难实施量化核算。
经济上的考虑也是巴西强化对非洲政策的重要因素。第一，非洲是巴西实现外贸多元化的选择。第二，非洲是巴西高附加值产品出口的重要市场。巴西对非洲经贸关系的侧重点不在于资源获取，而是侧重于向非洲地区出口高附加值工业制成品，这也是与发达国家以及中国、印度等新兴国家的非洲战略的不同之处。例如，工业产品（含半制成品）占巴西对上述两地区出口的比重分别达70%（2011年）和84%（2012年），而在2002年前后，该比值甚至超过85%。因此，非洲对巴西实现出口产品多样化至关重要。第三，非洲大陆与巴西气候、土壤等环境的相似性使其成为巴西技术试验及出口的重要地区，这也是巴西对非洲的政策手段中的一大特色。
巴西的“南南合作”战略不仅强调深化与发展中国家的联系与合作，而且还具有寻求“南方国家领导角色”的含义。在这种战略安排下，增加巴西在非洲的存在并强化在非洲事务中（尤其是在非洲发展问题上）的参与是巴西对非政策的两大重点。在巴西看来，非洲属于力量纷争且格局未定的地区，而作为谋求“崛起”的巴西来说，它具有参与非洲事务的诸多有利条件，并且也有必要增强巴西在该地区的影响力，从而强化其“发展中国家代言人”的国际身份，进而服务其国际战略的总目标。另外，1986年巴西曾倡议建立“南大西洋和平与合作区（ZPCAS）”，旨在促进南大西洋区域合作，维护和平和安全。但该倡议直到最近10年间才重新得到重视，尤其是自巴西发现一系列储量丰富的深海油田之后，对南大西洋的安全意识有了明显的强化。这种转变体现在过去几年的两个重要文件上：2008年的《国防战略》和2012年《防务白皮书》。由于丰富的自然资源而可能在南大西洋巴西海域引发武装冲突，前者将南大西洋提高到战略优先级别；后者则通过巴西的单边行动以及国际合作——不仅是与其他南美国家，也包括与非洲西海岸国家——明确了保障南大西洋安全的系列步骤。因此，从这个角度来看，巩固与非洲国家的多领域合作具有关乎巴西领海和国土安全的战略含义。正是出于安全的考虑，军事合作成为巴西强化与非洲战略合作防御的重要内容。比如，巴西为纳米比亚的海军建设提供帮助，与南非开展短程空对空导弹A-Darter研制，另外还向佛多角群岛、几内亚比绍、圣多美和普林西比、赤道几内亚等小国提供了包括官员培训、装备供应、大陆架勘测等援助。
巴西对非洲政策手段
从政策手段来看，巴西的对非政策有着与其他新兴国家相似之处，但同时也具有其独特之处。具体而言，巴西对非政策手段主要包括如下几个方面：
第一，道义上高调重拾与非洲之间的历史与文化联系。巴西国家领导人多次作出诸如“巴西应该属于非洲”，“巴西（对非洲）欠有历史债”，“非洲大陆是兄弟和近邻”的表态，强调巴非血缘的道义感召不仅有助于拉近巴西与非洲的距离，使巴西更加便利地“融入”巴西，扩展巴西在非洲大陆的存在空间，而且这种历史的特殊联系还有利于巴西在与其他新兴国家竞争巴西市场时处于相对有利的位置，这也是巴西较其他国家（尤其是新兴国家）在对非政策上的一大差异。
第二，贸易和投资鼓励政策。巴西对非洲的经贸政策的重点有二：其一为扩大对非洲的出口；其二是加大对非洲的投资支持。为加快对非洲市场的出口，巴西政府制定了针对非洲市场的专项扶持政策。比如，2008年，巴西发展、工业和外贸部在其“生产发展政策（PDF）”战略下制定了“与非洲整合计划（Programa Integração com a África）”，旨在“扩大巴西与非洲经济关系”和“增强巴西在非洲的机构存在”，并确定了针对非洲大陆贸易、投资与合作的多项目标：将非洲在巴西进口总额中的比重保持在1.39%或更高水平；将巴西对非洲的出口占巴西总出口比重的水平保持在5.1%或更高水平；建立服务贸易监控体系；到2020年向巴西在非洲3个直接投资项目提供资金支持。从目前来看，扩大出口和基础设施投资成为最重要的政策扶持对象。该计划成立的2008年，针对非洲出口的配套支持资金为4.77亿雷亚尔，到2009年则增至6.49亿雷亚尔。在投资领域，巴西政府为巴西企业提供了优惠贷款支持，比如2006年巴西为与安哥拉的乙醇加工厂项目提供了15亿美元贷款，2010年，巴西设立了预算额度达35美元的贷款项目，以资助在加纳和莫桑比克的巴西企业。2012年，BNDES向巴西企业的非洲项目提供了6.82亿美元，较2011年增长了46%。
第三，发展合作是巴西对非政策的重要手段，也是巴西与非洲“南南合作”的核心内容。从合作形式来看，技术合作和经济援助是巴西对非援助的主要手段。其中，在技术合作方面，根据巴西外交部的统计，非洲约占巴西2010年实施技术发展合作资金的57%，而2010年对非技术合作资金是2009年的3倍。
南美洲与非洲具有相似的生态和地理环境，这为巴西与非洲开展技术合作创造了条件和空间。据巴西外交部统计，当前巴西在非洲的技术合作遍及40个国家，共计约有150个技术合作项目。其中，葡萄牙语国家是巴西对非技术合作的重点，2010年，非洲5个葡萄牙语国家占巴西对非技术合作资金的比重为74%。巴西对非洲的技术合作政策主要可分为热带农业、热带医学、职业技术教育和社会政策推广等四大类。热带农业技术方面，最成功范例为巴西农牧业公司（Embrapa）与巴西外交部合作司（ABC）联合在非洲的系列技术推广。目前，Embrapa总共与35个非洲国家开展合作项目。重要的项目有：巴西与塞内加尔、莫桑比克之间关于土壤改良的“草原项目（Projeto ProSavana）”；Embrapa与贝宁、布基纳法索、马里和乍得等4国于2009年启动的“四国棉花计划（Projeto Cotton-4）”；Embrapa在莫桑比克的“土地创新平台项目”、“营养与粮食安全计划”；在塞内加尔的“水稻发展项目”，等等。热带医学方面，截止2011年，巴西与22个非洲国家在医疗领域签署了53个合作协议，主要集中在艾滋病和其他流行病（马来热、镰状细胞贫血症）的防治方面。职业技术培训方面，巴西的全国工业培训服务局（Senai）在非洲的安哥拉、佛多角群岛、几内亚比绍、圣多美和普林西比、莫桑比克、刚果、南非设立了职业培训中心。在社会政策推广方面，安哥拉、加纳、肯尼亚和塞内加尔等国与巴西在减贫政策方面启动了密切的技术磋商合作。包括“家庭救助金计划”在内的“零饥饿计划（Fome Zero）”系列政策已成为巴西政府加强与非洲国家联系的政策工具之一，也成为巴西在非洲大陆“形象工程”的重要内容。
巴西对非洲的经济援助主要包括债务免除和优惠贷款两种形式。在债务免除方面，卢拉政府和罗塞夫政府均对非洲部分国家的债务加大了免除的幅度。另外，通过债务免除谈判，巴西获得向非洲国家提供贷款融资的机会，并为巴西企业进入这些国家创造了便利条件。比如，巴西向佛多加群岛提供贷款支持公共设施建设。巴西外贸局（CAMEX）向加纳和津巴布韦分别提供9500万美元和9800万美元的贷款，以进口巴西的农产品。BNDES已向安哥拉、加纳、米桑比克和南非的交通基础设施、通讯、输电、供水设施等项目提供了贷款，其中BNDES给安哥拉的贷款便达到32亿美元。
第四，多边机制的推动。最重要的当属2006年11月成立的“南美——非洲峰会（ASA）”，巴西在推进ASA正常运转方面发挥了重要作用，不仅强化了与非洲及南美邻国的多层面联系，而且也提升了巴西在两地区的引领角色，这与巴西谋求“南方世界领导国”的外交目标是完全相符的。另外，巴西与非盟于2005年建立了机制性的对话机制。此外，巴西还通过一些多边机制强化与非洲的局部地区及重点国家之间的关系。比如，以巴西为主的南方共同市场与南部非洲关税同盟（SACU）签署了框架协议，启动了自由贸易谈判。而“葡萄牙语国家共同体（CPLP）”更是加强巴西与非洲葡萄牙语国家之间联系的直接纽带。除此之外，“南美——阿拉伯国家峰会（ASPA）”、“印度-巴西-南非论坛”和“金砖国家”等机制也是巴西开展对非政策的重要机制。总之，巴西与非洲之间多边机制（尤其是两个地区之间的多边机制）已具有“以点带面”的格局。
巴西对非政策效果
第一，非洲国家对巴西总体持比较开放的接纳态度。巴西与非洲之间的文化传承关系通过巴西政府的道义呼吁发挥了积极作用，加之巴西有针对性地向非洲国家推广并输出热带技术以及扶贫社会政策的咨询支持，巴西在非洲的国家形象较其他国家有着一定优势。
第二，巴西与非洲经贸关系获得较快增长。巴西与非洲贸易10年时间增长5倍，但非洲占巴西外贸的比重增长并不明显，仅从2002年的4.7%增至2012年的5.7%。巴西对非洲的投资有限，但增速则排在第三位。巴西在非洲投资快速的原因有二：其一，过去十年是巴西企业国际化迅速扩展阶段；其二，非洲政策稳定性在过去十年有了很大改善。从投资领域来看，基础设施、能源、矿业是巴西在非洲业务的重点。在具体投资操作中，巴西企业比较注重员工的本地化、本地员工的培训、企业社会责任的履行、零配件本地化供应等相关因素，这为它们融入非洲市场并发掘更多的投资机会创造了比较有利的条件。为更充分地利用非洲的市场潜力，巴西企业开始重视非洲金融和电信服务业的商机。
第三，收获了非洲国家在一些国际重大事务上的强有力支持。比如，在巴西“入常”问题上，绝大多数非洲国家给予了明确支持。另外，在2012年联合国粮农组织总干事选举以及2013年世界贸易组织总干事的选举中，巴西的两位候选人均得到非洲国家的支持。
第四，巴西逐渐成为非洲国家的外交优先目标。在与南非关系上，两国与2010年建立了“战略伙伴关系”，而诸如“金砖国家”、“基础四国”和“印度-巴西-南非论坛”等多边机制使巴西与南非关系超越了双边关系的范畴。此外，巴西还与安哥拉、莫桑比克、尼日利亚等国建立了“战略伙伴关系”或“战略对话机制”。特别是在非洲的葡萄牙语国家中，巴西正在成为这些国家对外政策的优先目标。
尽管巴西在对非政策上有着多样化的策略和手段，但在非洲存在空间的迅速扩大使其同样面临“新殖民主义”的非议。除此之外，历史与文化纽带是巴西对非政策的重要口号，但这种政策理念并不为以白人为主的巴西国内精英阶层所认同。“亲非政策”虽得巴西政府大力宣扬，但其实并未得到真正的战略重视。另外，巴西对非政策还存在着诸多局限，比如过于集中在葡萄牙语国家，政府对企业开发非洲市场的资金支持相对有限，巴西对非洲的资金和技术援助难以持续，等等。总体而言，巴西在对非政策上具有自己的优势和特点，并收到了不错效果，巴西逐渐成为非洲大陆的新力量，开始融入到非洲市场的全面竞争。但是，与其他大国相比，巴西缺乏强有力的经济手段强化其对非政策，这既与巴西本国的经济实力相对较弱密切相关，而经济互补性的不足也是造成双边关系缺乏足够内生动力的重要因素。
（本文作者周志伟系中国社科院拉丁美洲研究所副研究员、巴西研究中心秘书长）
