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贺文萍:非洲难民问题的解决需要和平稳定与发展
文章来源:贺文萍    日期:2019-03-14
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20191-2月间召开的第32届非盟峰会的主题为难民、回返者和国内流离失所者:为在非洲被迫流离失所找到持久解决办法。记得笔者201810月到摩洛哥参加由非洲经济社会联盟主持召开的2018年年会时,研讨会的主题也是聚焦“难民、移民与安全”。的确,近年来不仅全球难民人数再创新高,欧洲也遭遇了自二战以来最严重的难民危机,而中东非洲地区又是难民产生最多的源头地区。

联合国难民署20186月发布的名为《2017年流离失所问题全球趋势》最新报告显示,战争和其他形式的暴力使全球被迫流离失所者人数再创历史新高。截至2017年年底,全球被迫流离失所者人数为6850万,世界平均每110人中就有1人被迫流离失所。2017年有1620万人被迫流离失所。该报告还指出,截至2017年年底,全球被迫逃亡他国的难民人数为2540万,比上一年增加290万人,为难民署有记录以来的最大增长幅度。这些难民中约五分之一为巴勒斯坦难民,其余大部分来自叙利亚、阿富汗、南苏丹、缅甸和索马里。撒哈拉以南非洲的难民人数近年来也持续上升,目前达1800万人,约占世界难民总数的26%

战乱和贫穷是非洲难民问题产生的两大根源

众所周知,非洲是当今局部动乱和武装冲突的高发地区。自上个世纪60年代独立以来各种地区争端、内战、政变、部族冲突不断。据统计,从1960年独立至1993年冷战结束,非洲大陆经历了24场战争,成为大规模的难民潮的直接原因。冷战结束以来,虽然非洲大陆总体保持和平稳定,但至今仍有近10个非洲国家(占非洲国家总数的近1/5)发生战乱、军事政变或面临不同程度的内部军事冲突,仅近几年来就经历了科特迪瓦内战、南苏丹内战、利比亚战争、中非共和国内战、索马里内战、马里内战以及北非局势动荡等一系列事态的考验。频发的战乱破坏了稳步发展的非洲经济以及非洲团结自强和民族、国家整合的努力。另外,战乱也影响了国外投资者的信心并带来难民、武器走私、贩毒等一系列政治和社会问题。如2011年北非地区持续的政治动荡导致该地区经济出现零增长,其政治发展的未来不确定性仍将在可预测的未来继续制约该地区的经济增长,并且会相应拖累整个非洲大陆的经济复兴。南苏丹20117月独立后马上陷入内战,截至2017年底已产生了240万难民,成为排在叙利亚(630万)和阿富汗(260万)之后难民人数第三的国家。

贫穷和经济发展滞后也是造成难民问题的另一重要根源。尽管非洲经济近20年来保持了恢复性增长,但仍是世界最不发达国家最集中的大陆。迄今,非洲仍有近一半人口日均生活费不足1美元,贫困率达50%。另外,撒哈拉以南非洲还是艾滋病高发区,艾滋病毒感染者高达2540万人,占全球感染者总数的60%以上。疟疾患者近3亿人,占全球60%,每年导致100多万非洲人死亡。大多数非洲国家至今仍未能改变殖民时期遗留下来的以生产和出口一、两种低附加值的农矿初级产品为主的经济结构。农业投入不足,仍未解决靠天吃饭和粮食安全问题。加之全球气候变暖以及环境问题的恶化,灾荒和饥馑也成为难民和流离失所者产生的重要原因。如2011非洲之角地区遭遇60年来最严重的旱灾并引发大面积饥荒,致使1330万人流离失所。遭灾最重的索马里就产生了370万难民,约占全国1/3的人口因饥荒而逃亡。

和平稳定与发展是解决非洲难民问题的前提

非洲难民问题的解决需要从眼前和长远、近忧和远虑、国内和国际等多个维度来综合考虑。从近忧和解决当下棘手问题的角度看,当饥荒或战乱爆发,大批难民及流离失所者需要国际社会施以援手,提供包括住所、食品和医疗服务等应急需要,接受难民的东道国更需要提供较大的投入来建立安置点、救助站和难民庇护所等设施。

从长远的角度看,难民问题的持久性解决必须也只能是消除难民产生的根源,即从和平安全建设和经济发展这两个重要方面着手。在和平安全建设方面,近年来虽然非洲的政治和安全局势基本保持总体稳定,但一些局部地区的安全局势仍十分严峻,甚至有所逆转并因此成为大规模难民产生的源头。非洲安全问题的解决需要当事国、次区域组织组织、非盟以及国际社会的共同努力。如难民数排名世界第三的南苏丹,自2013年内战爆发后,埃塞俄比亚等周边邻国、“伊加特”(东非政府间发展组织,Intergovernmental Authority on DevelopmentIGAD)以及中、美等域外国家均积极参与调停与促和谈判。其中“伊加特”又发挥了特别突出和积极的作用,先后举行了5次南苏丹问题特别首脑会议,并牵头成立联合技术委员会(JTC)和监督核查小组(MVT)两机制。201712月以来,“伊加特”就主持召开了三次重振南苏丹和平协议高级别论坛会议,推动南苏丹与会各方签署了《停止敌对状态、保护平民和人道准入协议》、伊加特框架下停火与过渡期安全安排监督机制改组文件等。还需要指出的是,在非洲大陆层面,虽然非盟在应对危机和挑战时从非洲集体安全架构建设方面做出了不懈的努力,但由于西方大国的强力干预以及非盟自身资源与能力的局限,非盟用非洲方式解决非洲问题的努力也经常遭到挫折,甚至一度出现了非盟角色边缘化的危险趋势。如何维持非洲来之不易的和平与稳定局面,提高非盟自主解决非洲危机的能力,这是确保非洲难民问题解决以及推进非洲团结和复兴大业的一个重要政治和安全前提。

在经济发展方面,自20世纪90年代中期以来,非洲国家的经济即开始出现企稳向好的发展趋势,年均经济增长接近6%,经济发展潜力不断释放。根据国际货币基金组织的数据,在刚刚过去的2018年非洲经济表现不俗,取得了3.4%的经济增长率,非洲各国整体人均国内生产总值约为1990美元,略低于同期印度的2020美元。然而,非洲经济增长光鲜数字的背后还有贫困和不平等、经济基础薄弱、单一经济结构,以及局部地区动荡等一系列制约因素的存在。人们在现实生活中更真切感受到的是贫富差距的扩大以及“有增长,无发展”的现象。如2018年经济总量排名非洲第一、同时也是非洲第一人口大国和石油生产国的尼日利亚近年来经济增长率虽一度高达8%以上,但该国的绝对贫困率同期也上升至69%,并且15-24岁的年轻人失业率高达60%。由于“博科圣地”等恐怖组织的破坏,尼日利亚东北部及乍得湖地区的人道主义危机已进入第十年,近期的新一波暴力事件再次导致数万人流离失所。据联合国估计,目前整个乍得湖地区共有大约250万人流离失所,其中尼日利亚境内就有180万人。为此,联合国于2019129日启动2019-2021年尼日利亚人道主义应对战略及区域难民响应计划,计划分别募集8.48亿美元及1.35亿美元,为尼日利亚以及邻国喀麦隆、乍得和尼日尔的脆弱人群提供食品、饮水、住房和保护。

总之,非洲经济的可持续发展仍然任重道远,不可能完全依托于外来投资的拉动和外部发展环境的改善。从非洲自身的角度看,只有通过自身发展动力的深度挖掘,如进一步培育由中产阶级推动的强烈国内需求、推动区内贸易的增长、挖掘和发挥自身产业的比较优势、通过教育和培训提高人力资源的整体素质、改善投资环境等,才能为延续目前的发展战略期开启动力之源,并从根本上铲除非洲难民产生的根源。

用发展安全观解决难民问题的中国方案

2018年是中国改革开放40周年纪念。从落后到发展,从人均国内生产总值不足200美元到8600多美元并在经济总量上一跃为世界第二大经济体,这一沧海桑田般的历史巨变主要就在于40年来中国政府和历届领导人根据形势发展和时代要求以与时俱进的“发展观”统领发展大局。“用发展来解决发展中出现的问题”“发展是解决问题的基础和关键”,通过抓住“发展”的总钥匙来推进各项改革工作的进行。

早在2015年初,当中国外长王毅在每年年初的例行出访非洲时,曾在同刚果(金)外长奇班达会谈后共见记者时表示,和平与发展是当今世界两大主题,也是非洲面临两大任务,二者互为条件,相互作用。没有和平,发展无从谈起;没有发展,和平难以为继。对中国和非洲等广大发展中国家来说,发展是根本、是基础,是解决一切问题的总钥匙。

用发展促增长,用经济增长促和平安全。在发展安全观的思想指导下,中国不仅在非洲难民问题的近忧和急迫需求方面慷慨解囊,提供难民安置急需的资金和物质需求,而且在铲除难民问题根源的减贫和发展问题上积极贡献中国方案。如2011年夏,当索马里等非洲之角国家和地区遭受60年来最严重旱灾和大面积饥荒时,中国政府在短时间内两次宣布向受灾国家提供总计4.432亿元人民币的紧急粮食和现汇援助。时间之快、数额之大,在我国对非的紧急人道主义援助历史上都是空前的。20143月,当几内亚、利比里亚、塞拉利昂等西非国家爆发埃博拉疫情后,中国先后分四批提供了总计达7.5亿元人民币的物资和资金援助。

为推动非洲经济的可持续发展,自2000年中非合作论坛成立以来,中国政府每3年就会推出加强中非经贸合作和推动非洲基础设施建设及产业化发展的一揽子发展援助及合作计划,为非洲经济近20年的恢复性经济增长做出了重要贡献。如201512月和20189月分别在南非约翰内斯堡及中国北京召开的中非合作论坛峰会,就在世界经济下行以及美国等发达国家削减对外援助和推行贸易保护主义的大背景下,中国政府仍然以负责任的大国担当,两次推出了总额各达600亿美元的对非合作行动计划,用实际行动向困扰非洲发展的贫穷以及难民问题宣战。只有通过推动非洲产业化发展及经济一体化进程,让非洲人民在自己的土地上享有生命权、居住权、工作权和发展权,非洲难民们才能返乡,人民才不会颠沛流离成为难民。21世纪才能真正成为非洲发展的世纪。

 

(本文作者贺文萍系中国社会科学院西亚非洲研究所研究员)

 

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