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周玉渊:理解尼日利亚政治发展的三条线索
文章来源:周玉渊    日期:2019-12-04
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2019年是尼日利亚回归文官政府20周年。相比于1999年之前相当长时间的军人统治和国家动荡,尼日利亚在过去的20年总体上维持了稳定、统一和发展的局面。因此,在这个时间节点观察尼日利亚的政治发展具有重要的现实和启示意义。大体上,可以从三个线索来梳理和展望尼日利亚的政治发展。 

第一,尼日利亚基本形成了权力争夺相对有序、权力结构相对稳定的局面。这主要体现在两个层面:政党间的权力争夺和政党内的权力安排。政党在尼日利亚国家建设中发挥了核心的作用。在地域、民族、宗教、经济形态差异乃至冲突如此巨大的国家构建稳定的秩序必须依赖有效的政治组织建设。尼日利亚的国家建构某种程度上就是国家性政党的建设过程。因此,政党及政党间关系是理解尼日利亚政治的重要视角,也是研判未来尼日利亚政治走向的重要线索。 

一方面,尼日利亚主要政党间形成了相对有序的竞争关系。这很大程度上也是全国性政党建设的结果。1999年以来,尼日利亚主要政党在去地方化、去部族化、去宗教化上取得积极进展。代表范围更广、动员能力更强、组织结构更稳定的政党更能获得国家最高权力。2015年,因为在候选人竞选组合上的矛盾和问题,执政党人民民主党最终在大选中败北。同样,2019年的大选,人民民主党同样暴露了党内候选人组合上的问题。反观2015年才组建的全体进步大会党,不仅以黑马姿态获得2015年大选,而且在2019年尼日利亚经济形势严峻、安全问题突出、布哈里政府治理水平低下的背景下,依然赢得了大选。或许这可以作为理解尼日利亚大选的一个重要标准,在政党力量势均力敌的情况下,党内团结、党内民主或党内权力安排做得更好的一方更有可能赢得大选。 

另一方面,政党内权力结构安排也逐步成熟和稳定。1999年之前,党内权力结构安排尤其是如何选出政党领袖几乎是各政党普遍面临的问题。但从执政党APC的经验来看,APC的组织建设、权力分配和规则履行上都取得了重要进步。2019年大选时,全体进步大会党继续沿用布哈里与奥新巴乔的竞选组合,显示出执政党能够在平衡北方与南方、伊斯兰教与基督教上找到较为理想的权力安排。在全国、地方以及针对其他政党,APC也显示了更强的动员和组织能力。总体上,尼日利亚主要政党已经形成了一套相对稳定的游戏规则,这是尼日利亚政党政治的重要特征,但也正是维护尼日利亚政治稳定的重要因素。 

第二,财富分配改革将对尼日利亚政治产生重要影响。财富分配可能是尼日利亚最大的政治。尼日利亚政治在很大程度上是由财富分配或者具体说是由石油财富分配决定的。一方面,掌握了石油,就意味着掌握了权力。石油成为政客获得政治支持的重要资源。另一方面,石油财富分配塑造了地方与中央的依附与抗争关系。对石油财富的掌控使联邦政府拥有支配巨大资源的权力。通过向地方政府分配财富,地方政府形成了对联邦政府的依附关系,这也是维系尼日利亚国家统一的重要方式。但同时,产油州则因为石油财富分配不均以及石油开采所引发的问题,一直存在着对联邦政府的抗争、矛盾乃至分离主义。因此,石油治理改革一直是尼日利亚政府的优先任务。20198月,布哈里本人再次担任国家石油部长。这显示了布哈里政府对这一问题的高度重视。但是,根据各方的判断,由于牵扯利益太多,实质性改革的难度很大。石油治理改革如果不能有效推进,不仅直接影响着布哈里政府的经济多元化政策,也会成为国家不稳定的主要来源。 

第三,安全治理效率低下,将持续削弱尼日利亚执政者的公信力。从安全角度,尼日利亚是一个非常脆弱、治理能力非常有限的国家。尼日利亚面临着多重安全威胁。包括东北部的博科圣地宗教极端组织、中北部的农牧民冲突、富拉尼极端主义、尼日尔三角洲武装冲突、扎姆法拉州因为牛群盗窃引发的暴力冲突等。然而,尼日利亚政府的安全治理能力非常有限。以博科圣地为例,2015年,布哈里政府上台后对博科圣地的军事打击加速了博科圣地的分裂。其中一支继续坚持极端化策略,另外一支宣布效忠伊斯兰国,即伊斯兰国西非省。伊斯兰国西非省改变了策略,把攻击目标集中于尼日利亚军队,而在当地则采取属地化策略。通过向当地提供公共服务和有竞争力的治理方式,伊斯兰国西非省快速壮大,人员规模远超谢考领导的博科圣地。据悉,当地民众对伊斯兰国西非省“治理水平”的认可超过了当地政府。这意味着,尼日利亚政府仅靠军事手段是远远不够的。如果经济、社会和治理投入不能跟上,这一安全威胁很难得到根本解决。另外,农牧民冲突、尤其是富拉尼极端主义已经超过博科圣地成为尼日利亚最严重的安全威胁,然而,政府在应对这些新的安全威胁上也缺乏有效应对。归根结底,尼日利亚的安全问题主要还是发展问题。如果尼日利亚执政者不能进行实质性的发展投入,安全问题将成为其执政公信力下降的重要因素。例如,甚至一些政党直接表示,未来大选将只把选票投给来自北方的、愿意解决北方发展问题的候选人。 

简单总结,从政党发展的角度,尼日利亚基本形成了权力争夺相对有序、权力安排行对稳定的局面,这是尼日利亚长期稳定的重要基础。财富分配改革能否实质性推进,则会给尼日利亚的政治发展和权力斗争带来重要影响。石油治理改革短期内会引发不同利益集团间的斗争,但从长远来,其有助于尼日利亚的经济多元化进程,也有助于财富分配从利益集团间的分配真正转向社会分配,从而有助于尼日利亚建立健全的政治生态。安全治理能力的低效是尼日利亚国家治理能力的一个缩影。安全治理需要政治、经济、社会和发展等全方位的投入,这对尼日利亚是重要挑战,但对提升政府治理能力建设也是重要机会。 

(本文作者周玉渊系上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副研究员 

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